应该说，社会联动体系的建立为我们应对突发公共安全事件打下了一个良好的基础，但是应该清醒地看到，社会联动体系并不能完全满足社会应对危机需求，因此，需要整合突发公共安全事件管理的组织体系，发展突发公共安全事件管理的网络和伙伴关系。突发公共安全事件管理是政府的基本职能和职责之一，为了强化政府管理突发公共安全事件的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。美国成立有联邦紧急事务管理局( FEMA)，是常设的国家危机处理协调机构，以立法的形式授予该机构对其他政府机构进行协调和调度的权力。因此，我国也应该考虑成立常设的綮急事务管理机构，对突发公共安全事件才具有指挥应对能力。面对各种突发公共安全事件，当前最重要的战略选择是建立一套比较完善的突发公共安全事件管理机制，并在此基础上不断增强政府以及整个社会的突发公共安全事件管理能力。国务院总理温家宝2003年4月14日在主持国务院常务会议商讨有关SARS疫情时指出： “当前要抓紧的几项工作：一是制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行；二是建立应急指挥系统，对突发公共卫生事件实行统一指挥，统一部署，统一行动；三是完善信息网络，及时、准确地对突发公共卫生事件做出预测、预报和预警；四是加快各级防治机构建设，完善疾病预防控制体系；五是加强人才培训和技术队伍建设，改善参加疫病防治工作专家和医务人员的健康防护条件。”因此，我国在制定突发公共安全事件的防治重要对策时，选择把突发公共安全事件管理与社会的可持续发展紧密结合起来，在社会的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和突发公共安全事件的因素。公安机关在我国突发公共安全事件处置机制建设中，责无旁贷地承担重要责任，应发挥其积极的作用。特别是在自身机制的建设中应重点做好以下几项工作：
1．加快制定预防各种突发公共安全事件的配套法律法规、政策和战略规划
国际经验表明，为了有效地预防和回应各种突发公共安全事件，制定切实可行的突发公共安全事件管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确突发公共安全事件管理的目标，指导突发公共安全事件管理的行动，统一调配突发公共安全事件管理的资源，强化突发公共安全事件管理的能力。
2．把突发公共安全事件的风险管理整合到政府职能和社会的日常管理中
当代突发公共安全事件管理的一个重要趋势在于从对突发公共安全事件的简单回应转为对其作出风险管理。所谓风险管理，包括风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行突发公共安全事件风险管理的目的在于预防突发公共安全事件。因此，公安机关作为政府的重要部门应该在日常的社会管理、政策管理、项目管理、资源管理中，全面实行突发公共安全事件风险管理。
3．通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调突发公共安全事件管理的行动
在突发公共安全事件管理的整个过程中，信息发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够疏缓突发公共安全事件，降低突发公共安全事件的损害。更重要的是，一旦出现灾难和突发公共安全事件，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调处置突发公共安全事件的行动。因此，建立与政府和社会一体化的突发公共安全事件管理信息系统是十分重要的，而且这一信息系统还可以在突发公共安全事件的早期预警方面发挥作用。
4．建立和发展突发公共安全事件管理的资源保障体系
有效的突发公共安全事件管理是建立在充分的资源保障基础之上的，政府有必要把突发公共安全事件管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和突发公共安全事件的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。公安机关也应当相应地完善自身所承担的任务必需的战略性资源储备，编制资源目录，以有利于有效地调动资源。同时还要自觉地加人国家和社会的人力资源的培养和训练，为突发公共安全事件管理提供充足的人力资源。
5．提高公安机关及其相关人员的突发公共安全事件管理意识与能力
公安机关应通过专项教育和培训等方式，强化对突发公共安全事件的管理意识、知识、方法和技能，不断提高处置突发公共安全事件的水平。
（第六章 突发群体性事件应急管理
（（第六章 突发群体性事件应急管理
近年来，我国突发群体性事件频频发生，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，成为了影响社会稳定的突出问题。主动预防、及时化解和妥善处理各种突发群体性事件，缓解社会人民内部矛盾，维护社会稳定，也成为政府应急管理的重要内容之一。
（第一节 突发群体性事件概述
一、突发群体性事件的内涵
我国转型期突发群体性事件，是指在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响，甚至使社会在一定范围内陷入一定程度对峙状态的群体性事件。
随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，国内环境发生了重大变化，社会经济成分、利益主体、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，加上国际形势和国际环境发生的重大变化对国内产生的影响，各种新情况、新问题、新矛盾层出不穷，并以与以往不同的形式表现出来。
突发群体性事件就是这种社会转型时期各种利益主体、社会主体之间各种矛盾、摩擦和冲突的突出体现或过激表现。就其性质而言，应属于人民内部矛盾，原则上应当按照人民内部矛盾来理解、对待和处理，因为几乎所有这类的突发群体性事件都是为了解决某些具体的问题和矛盾，只要这些具体问题或矛盾得到一定程度的解决或缓解，事件大体上就会平息下去，而不是出于政治目的或对抗颠覆政权。因此，不论其表现形式如何，是否有过激行为，就其本质而言，仍属于人民内部矛盾，具有非对抗性、非政治性和人民内部性；尽管极少数突发群体性事件，特别是因民族、宗教等问题引发的群体性事件有国内外敌对分子插手、煽动，试图扩大事态，造成政治影响，但对于大多数参与群众而言，多是为了解决某些具体问题和矛盾，或是观念认识上存在着差异和误区，具有人民内部矛盾和敌我矛盾、对抗性矛盾相互交织在一起的特点，需要区别对待和处理，但这类极少数含有一定敌对性质和对抗性质的群体性事件，并不能在总体上改变对突发群体性事件属于人民内部矛盾性质的总体认识和判断。
坚定总体上对突发群体性事件人民内部矛盾性质的认定，对于正确对待和处理突发群体性事件具有根本性意义。人民内部矛盾是在人民根本利益一致基础上的矛盾，处理解决得好，可以化消极因素为积极因素，增进人民的团结，保持社会稳定；处理得不好，则会使矛盾激化，甚至酿成乱子，对社会稳定造成负面影响。从这一基本认识出发，对于各种突发群体性事件，原则上必须按照人民内部矛盾处理，并采用民主的方法、法制的方法、经济调节的方法、说服教育的方法、疏导缓解的方法来妥善解决，防止用过激的方法，尤其是防止用处理敌我矛盾的方法、强迫命令的方法、专政的方法来解决人民内部矛盾。只有这样，才能做到定性准确，措施得当，将突发群体性事件化解于当地，化解于基层，化解于萌芽状态；也只有这样，才能化消极因素为积极因素，更好地维护人民群众的根本利益，妥善解决转型时期的人民内部矛盾，有效地维护社会稳定。
二、突发群体性事件的主要类型
根据我国目前突发群体性事件发生的原因、特点以及地域、行业分布情况，突发群体性事件大致可分为如下几种类型：
1．有关城市问题的突发群体性事件
这主要是指城市中因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市管理、社会治安等问题而引发的群体性事件。其中企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、城市拆迁安置等问题是引发城市突发群体性事件的主要原因。据有关部门统计，各地群众集体上访批次和人数中，多以城市突发群体性事件为主体，约占总数的90%以上。
2．有关农村问题的突发群体性事件
这主要是指农村由于土地纠纷、农民负担过重以及村级换届选举的原因引发的矛盾冲突，其中，经济利益矛盾，是农村各类矛盾中的主导矛盾。
3．涉及民族问题的突发群体性事件
这主要是指我国各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗等方面原因引起误会、摩擦和冲突，并由此引发的涉及民族问题的群体性事件。
4．涉及宗教问题的突发群体性事件
这主要是因宗教信仰、宗教管理等问题发生的矛盾冲突。
5．涉及金融问题的突发群体性事件
这主要是因非法集资和金融风波严重危害到部分群众利益而引发的群体性事件。
三、转型期突发群体性事件的特点
我国正处于社会转型期，近年来发生的突发群体性事件概括起来，主要有如下特点：
1．发生起数、参与人数、事件规模呈上升、扩大态势
据不完全统计，近年，全国发生突发群体性事件参与人数逐年上升，事件规模也在不断扩大，少则几十人，多则成百上千人，有的甚至上万人参与。
2．涉及领域广泛，参与主体多元化
我国近年发生的群体性事件已波及多数省、区、市的城镇、农村、企业厂矿、机关、学校等众多行业和领域；参与人员包括在职和下岗职工、农民、个体业主、复转军人、教师、学生，乃至干部等各阶层人员。
3．行为激烈，对抗性加剧，危害日趋严重
其和冲击党政机关。事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的事态迅速升级，甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具。②阻塞公路，卧轨拦截火车，砸毁机车，制造交通瘫痪。③武装械斗，造成严重人员伤亡。例如少数农村地区因地界、资源纠纷和宗族等矛盾久拖而不得解决，引发规模较大的群体械斗。
4．组织程度明显提高
目前发生的参与者多的事件多是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子影响和操纵；有的上访请愿由有一定知名度的人士担当组织者和骨干，影响力和号召力较大，甚至还聘有律师；有个别地方甚至成立非法组织与政府对抗。
5．群体性事件发生地区、行业相对集中，并具反复性
如我国的老工业基地（东北等地区）因国企体制转轨，下岗职工和生活困难职工多，以及一些经营不善、陷入困境的国企，不能按时发放退休金等，故发生群体性事件相对较多，规模大，对抗性强，且因问题长时间得不到解决，导致同一诱因的事件反复发生。
6．多种矛盾问题交织，处理难度加大
当前群体性事件中，往往是多数人的合理要求与少数人的无理要求相交织，多数人的过激行为与少数人的违法行为相交织，常常使得事件解决难以当机立断，一旦应对不当，极易激化矛盾，使事态扩大。
从总体来看，我国目前突发群体性事件具有明显的社会转型期特点，其性质总体而言为非对抗性、非政治性、人民内部性；极少数含有一定的对抗性、政治性和敌对性。
四、产生突发群体性事件的主要成因
当前，我国突发群体性事件的发生与我国现阶段经济和社会发展存在的凸显问题和矛盾是密不可分的。根据我们对当前我国一些省市、地区发生的突发群体性事件的情况分析，产生上述问题的原因是极其复杂的，有着十分深刻的时代背景，是当前我国经济和社会处于变革过程中各种现实矛盾、社会问题和体制政策缺陷的综合反映。
构成“突发群体性事件”的直接原因主要有：国企改革过程中部分下岗职工再就业难、收入减少、基本生活得不到保障；部分企业经营不善，长时间拖欠职工和离退休人员工资，造成部分职工生活困难；政府出台一些整治管理措施对部分人的利益造成损害；非法集资和金融风波严重危害部分群众利益；历史遗留的自然资源权属纠纷长期得不到解决；征地拆迁及补偿安置政策的配套和落实出现问题；农民负担过重；基层选举过程中的违规操作舞弊行为：民族、宗族间的信仰和利益矛盾激化；其他诸如社会治安、民间纠纷、行政执法等问题引起的矛盾处理不好，都易成为突发群体性事件的导火索。
五、有效应对突发群体性事件的意义
首先，有效减少和处理突发群体性事件，是维护稳定，实现我国建设小康社会目标的基本条件和保证。突发群体性事件在一定程度上干扰了正常的工作、生活和社会秩序，在部分地区造成了社会不稳定，是不可回避的客观现实。邓小平曾指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都吹了，已经取得的成果，也会丢失掉。”进入新世纪，我国开始向现代化建设第三步战略目标迈进。实现这一宏伟目标，必须坚定不移的贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，正确处理改革、发展、稳定的关系，始终保持安定团结的社会政治局面。可以肯定的是，引发突发群体性事件的主要原因属于改革、发展中的问题，是必须引起重视并可以逐步弱化、减少并加以解决的问题。正视和研究这一问题，积极认真的探寻其症结所在和解决途径，将有助于我们积极的维护稳定和和平建设的大好局面。同时，对于已经发生的群体性事件，也能够做到心中有数，沉着应对，能够拿出一套有效的办法，及时化解矛盾，将问题解决于萌芽状态，而不至于遇事惊慌失措，忽软忽硬，处理不当。
其次，积极研究和认真应对突发群体性事件有助于改进政府管理、完善法制建设和调整政策。突发群体性事件的背后，往往隐含着法律和政策的欠缺，以及政府管理的薄弱环节。认真分析，研究突发群体性事件，可以发现优化政策、健全法制和改进政府管理的一些重要的线索和视角，促进改革的深入和深化。