书城政治政务工作全书(上)
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第84章 省直管县改革 (15)

沂年来.在统筹城乡的新形势下,全国各省区市都不同程度地加大了发展县域经济的力度。许多省进行了“强县扩权”等不同形式的“放权”改革。前有先锋,后有追兵。2006年以来重庆市人民政府实施两轮(四次)区县扩权,出台了《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》,将92项行政权项赋予万州等六大区域性中心城市政府或其有关部门行使;2007年初市人民政府出台了《重庆市人民政府关于取消、停止实施或调整第六批行政审批项目的决定》,将89项行政权项赋予各区县(自治县)人民政府或其有关部门行使;2007年12月市人民政府又出台了《重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》,将赋予万州等六区政府或其有关部门行使的83项行政权项扩大赋予全市其他区县(自治县)人民政府或其有关部门行使;另外将33项行政权项赋予除主城九区以外的区县(自治县)人民政府有关部门行使。共赋予万州等六区197项行政权,赋予主城九区136项行政权,赋予其他25个区县188项行政权。

实施区县扩权改革,有利于完善行政管理体制,有利于加快政府职能转变,有利于统筹城乡均衡发展。

第一,县域经济总量持续增长。据统计,2007年,全市县域经济GDP增速达到15. 4%,总量突破2 000亿元,达到2 339.8亿元,占全市GDP总量的56 010左右;人均GDP同比增长18. 8%,达到1 500美元。区县级财政预算内收入突破150亿大关,达159.5亿元,同比增长59%。三大产业结构由上年的18.7:43.4:38.0调整为17.9:45.4:36.7,非农产业比重比上年增加1个百分点;城镇化率由上年的34. 6%提高到37.3%;工业聚集发展态势明显,县域产业园区共实现工业总产值约750亿元,同比增长l倍多。农业基础地位进一步巩固,全年完成农林牧渔业总产值691亿元,同比增长21. 6%,占全市总量的88. 7%。

第二,区县行政效能有所提高。实施区县扩权改革,减少了管理层次,简化办事程序,降低行政成本,提高行政效能,可以更好地利用形成的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。扩权前,县里开展工作,大多数情况都需要向市里报批。扩权后,很多管理事项都可以由县里自行决定,由此大大地减少了工作环节,节省了工作时间,提高了工作效率。过去一般的项目报批需要经建议书批复、可研报告批复、开工报告和竣工验收申请等五个步骤,而扩权后只减少为审批、核准、备案三类,有效地减少了办事程序。特别是在财政方面,大大缩减了资金在途时间,运转效率明显提高,保证了县域发展所需的资金,行政成本也有所下降。

第三,区县政府职能加快转变。在新的形势下,政府的社会管理和服务水平直接决定着其发展的水平。实施区县扩权改革,避免了现行行政管理体制中存在的上下之间层级权限不清、市级管理权限过分集中等问题,有利于处理合理分权与适度放权的关系,进一步扩大区县管理权限,科学配置管理职能。今后市级部门将管理的重点将转移到加强宏观调控、实施市场监管、规范社会管理和推动公共服务等方面,而区县政府主要履行实施市场监管、搞好社会管理和提供公共服务等职能,主要为广大民众服务、为市场主体服务和创造良好发展环境上来。从全国来看,扩权强县改革对各级政府职能转变起到了极大的促进作用,正在引起行政管理体制和管理方式的深刻变化。从市级部门看,管理职能开始向研究规划、制定政策、加强服务转变,工作指导深入到县和基层,对县和基层情况的了解更加深入、准确和及时。从区县层次看,过去把大部分精力放在应付各种会议、检查评比、日常调度、迎来送往上,扩权后这些都大幅度减少,可以集中精力抓工作、抓落实。

第四,区县发展县域经济的积极性有所提高。“扩权强县”改革,改变了以往短期的向县市“输血”为强化县(市)自身的“造血”功能,在财政收支划分、转移支付、专项拨款、预算资金调度、政府债务管理等方面,改善了县级财政困境,提高了基层政府加速发展的积极性,有效地调动了区县加快发展的主动性和创造性,各区县都呈现出加快发展的局面。以梁平为例,2007年各项主要经济指标都是两位数的增长,是近十年来发展速度最快,发展质量最高的一年。全县生产总值达到60亿元,比上年增长16%;按常住人口计算人均地区生产总值达到8 450元。地方财政收入完成3. 04亿元,增长32.1%。全社会固定资产投资完成31.5亿元,增长30. 5%。社会消费品零售总额实现21.6亿元,增长16. 5%。金融机构各项存、贷款余额分别为74.5亿元和18亿元,分别增长12%和16%。城镇居民人均可支配收入11 433元,增长l8%。农村居民人均纯收入3 650元,增长25%。人口自然增长率2.7‰。城镇登记失业率4. 4%。城镇化率提高1.8个百分点。三大产业比重由上年的21.3:48.4:30.3调整为20.2:48.8:31.O。

第五,区县发展定位更加清晰。扩权强县政策的实施,使各区县抓机遇、求发展的积极性空前高涨,谋划未来、加快发展形成共识,凝聚合力得到提高。各区县重新审视市情。县情以及各自在全市的发展定位,加快了发展战略的研究力度。比如重庆市2008年政府工作报告写道:“深化区县扩权改革,让区县发展有更大空间。鼓励各区县突出特色、错位发展,力争地区生产总值超200亿元的区县达到20个”。梁平被确定为市级统筹城乡综合配套改革示范县以后,结合本县的资源优势和产业基础,县委、县政府确定了推进示范县建设的“3348”发展思路,即:把握三大定位、围绕三大目标、实施四个统筹、推进八项改革。“三大定位”:把梁平建成渝东北工业重镇,现代农业示范区,环境优美的中等城市。“三大目标”:综合经济实力位居渝东北前列,力争达到全市平均水平;提前四年实现全面建设小康社会目标;努力实现“撤县建区”。“四个统筹”:一是统筹城乡产业;二是统筹城乡建设;三是统筹基础设施;四是统筹社会事业。“八项改革”:一是创新农民工服务制度;二是创新土地管理制度;三是创新户籍管理制度;四是创新城乡就业制度;五是创新社会保障制艘;六是创新公共财政体制;七是创新投融资管理体制;八是创新行政管理体制。

另外,“扩权强县”政策的实施,增进了社会各界对重庆市的了解和关注程度,进一步提高了区县的知名度和影响力,有利于引进项目、技术和人才,有利于加快对外交流与合作,在客观上优化了区县发展的软环境。

(第三节 重庆市直管区县行政管理体制存在的问题

随着改革政策的深入实施和逐步落实到位,重庆市的扩权强县体制改革取得了一定的成效,但一些新的情况及问题也随之显现,需要采取有效措施加以改进。

问题一,大城市带大农村压力巨大。重庆有庞大的都市圈,也有广阔的欠发达地区,主城与周边城市之间缺少区域性中心城市这一中间层,导致重庆市的城市集群不合理。大城市少,农村面积大,大城市带大农村的二元经济结构矛盾相当突出。

问题二,原地级层级党政机关人员安置困难。如万州区(原万县市)“四抱合一抱”,原万州区及所辖的天城、五桥、龙宝三个开发区的党政机关人员合并到一起办公,人员相当臃肿,有些部门的人员比重庆市级部门还多。甚至出现了办公室不够坐,干部轮流上班的现象。在涪陵区、黔江区都存在这种情况。在国家行政学院参加培训学习的重庆籍干部有多人谈到了这个问题。有的还谈到干部的出路和晋升受到影响等。

问题三,法规对市与区县职责权限界定不清晰。尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察计划生育等行政工作。但是地方各级政府行使的权限是有重叠的,从全国来看,对于省(区市)、市(地)、区县政府共同享有的权限缺乏明确的划分,哪级政府该管什么事,应该具有哪些权力以及这些权力的大小,在许多领域内,许多情况下未规范清楚。

问题四,市与区县职责权限划分不合理。区县反映,市级部门把很多权力从区县上收了,客观上造成了区县政府功能不全,统揽本地区经济社会发展全局的能力下降。一些市级部门管理过于集中,审批过多,使区县政府的管理作用受到制约,一些应由区县属地管理的职责权限得不到落实。

问题五,区县事权与财权不匹配。现行管理体制下,财权过于集中在市里,事权过于下放到区县,区县政府在完成相应事务的时候,由于没有相应的财力作保障,从而造成了财政负债,仅靠区县政府的自有财力维持机构运转已经十分吃力,更不用说发展社会事业了。区县反映“事权大、财权小”,要求按照事权与财权相匹配的原则,适当调整和下放财权。

问题六,区县的权力与责任不对称。区县反映,从市一区县一乡镇责任越来越大,越来越具体,很多时候是上级政府“请客”,下级政府“买单”,而权力却越来越小,调控手段越来越弱。区县“具有有限的权力,承担无限的责任”,要求在合理划分市与区县事权的基础上,切实解决区县有责无权的问题。

“扩权强县”改革,推动了县域经济发展与行政管理体制改革稳步前进,但同时,在这一改革过程中,由于利益均衡、政策执行难等多方面原因,“扩权强县”改革又存在着一些亟待解决的问题,对于这些问题的分析和解决,有利于进一步推进“扩权强县”改革向前发展。

其一,区县政府发展能力有待提高。随着扩权强县改革政策的推广,区县级政府有了很大的自主权,财权、事权和人权相应的得到了下放。但是同时也带来了挑战。

如何确保权力的正确运用,是目前急需解决的一个问题。区县级领导及工作人员需要抓紧学习,提高掌控权力、运用政策的能力。重庆市一次下放如此多的行政权力,区县级领导及工作人员如何合理运用,是确保改革政策发挥积极作用的难题。所以,需要区县级政府进行培训,提高对权力掌控人科学运用权力、运用政策的能力,使之真正依法用权、行之有效。此外,还要加强对国家和市各项政策及政策载体的培训,使之加深理解,充分运用。特别是要加强对国家和市政府将要出台政策的预判,超前作好安排,当政策出台后能及时分享。如今后国家将加大公共财政力度,对经济相对落后的县是一个机会;加大对循环经济的支持力度,这对资源型县是一个机会。而这些机会区县级政府能否把握住,成为县域经济发展一个契机,关键取决于区县政府对待发展的能力。

其二,区县政府权力监督机制有待健全。在目前城市发展和城市化进程快速推进的强劲势头下,各级各类城镇都充斥着“开发热”和“建设热”,对于扩权后的县级来说,建设的热潮更是空前高涨,这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调,忽视产业人口、环境与城镇开发之间的容量协调,忽视基础设施建设标准、时序和空间利用的协调,形成县域开发的“遍地开花”和“无序建设”的局面。县级发展的自主权加大,可能会出现“开发热”、“建设热”,从而导致各县之间盲目攀比,重复建设和无序开发,这不仅会造成大量耕地流失,而且会严重削弱财政资金的使用效益。

其三,垂直部门肢解县级权力。在我国现阶段“条块分割”的行政管理结构下,“三权(人权、财权、事权)在上”的垂直管理部门总是各项改革中的壁垒,而这些部门,如土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门又都对当地经济发展具有举足轻重的影响。在“扩权强县”改革的推行过程中,“三权在上”垂直管理部门的权力“放得慢,收得快”,对权力下放的政策,合我意就执行,有损部门利益就不执行。

同时,这种垂直管理体系削弱了县里的权力,县里无法对其进行宏观调控,一半以上的部门都归上面管,县级权力被肢解了,失去了基本的宏观调控的权力,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

(第四节 完善重庆市直管区县行政体制的思路

按照党中央和国务院提出的我国行政管理体制改革的战略要求,从进一步改革和完善的角度考虑,重庆市直管区县的行政体制还需要在以下方面加大探索的力度,争取创造更好的经验。

第一,整合政府职能,理顺部门之间的职责。(1)以精简、统一、效能为原则,实行“大局(委)制”。加强综合管理部门和公共服务部门,合并职能交叉、业务相近和职能单一的机构,精兵简政,优化结构,建设精干高效的责任政府、法治政府、服务政府、效能政府。(2)按照权责一致的原则和“一件事情以一个部门管理为主”

的原则,及时调整和理顺政府各部门的职责关系,合理划分部门之间的职责分工,解决多头管理、政出多门的问题。促使各部门各就其位、相互补位,做到既有分工、又有协作。(3)按照重点突破、循序渐进的原则,先易后难,确保改革平稳进行。(4)按照实事求是、从实际出发的原则,根据政府机构设置现状和深化行政管理体制改革的要求,条件成熟一个调整一个。同时,区县政府机构调整遵循决策、执行、监督相协调的要求,参照市级机构设置,但必须结合本地实际,可作必要的调整。

第二,科学合理划分市与区县的职责权限。以是否有利于发挥直辖市整体功能、辐射功能和统筹协调功能,是否有利于理顺关系、调动市与区县的积极性,是否有利于简政放权、增强区县统筹辖区经济社会发展的能力为衡量标准,对中央文件或法律、法规明确规定由地(市)一级行使的权力,原则上全部赋予区县;对市级部门自行上收的管理权限,要按照有利于区县发展的原则下放区县;对中央文件或法律、法规明确规定省一级行使的权力,也要坚持从实际出发,可对部分权限采取授权或委托的方式交由区县管理,逐步建立起统一领导、分级管理、分级负责、权责一致、运转协调的市与区县行政管理体制。