陈小鸿
20世纪90年代以后，随着建立“自我发展、自我约束、面向社会依法自主办学”的现代大学制度的呼声日趋高涨，大学章程又被重新提上我国大学制度建设的日程。特别是1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布，大学章程被正式定为大学成立的法定依据。与此同时，高等教育界在研究我国建设世界一流大学问题的过程中，也发现了“世界一流大学都有自己的大学章程，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围”[1]。因此，对大学章程的研究越来越显得重要，本文就大学章程的几个问题作一探讨。
一、大学章程的地位与价值
大学章程是设立现代大学的必要条件之一，在高校内部管理上有着不可替代的作用。根据法律规定，结合学校实际，制定符合时代要求、体现办学特色的大学章程，是法律法规的基本要求，是高校管理的现实需要，也是建立现代大学制度的主要内容。制定大学章程对于规范高校管理，调整社会与大学、政府与大学，以及大学内部各方面的关系，建立起适合我国国情的现代大学制度，促进我国高等教育沿着科学、法制的轨道健康、顺利地发展具有重要意义。
（一）法律法规的基本要求
1995年开始实施的《中华人民共和国教育法》第26条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织机构和章程”，并明确规定学校的基本权利是“按照章程自主管理”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第27条规定，“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”；第28条还从十个方面具体规定了高等学校章程应当明确的内容。由此可见，依法制定章程并严格照章办事，是法律对每一所高校的基本要求，是依法治校的基础，是大学设立、运行、发展合法性的前提。换言之，如果没有章程就不能设立大学，否则就不符合法律的要求。在依法治国日益成为社会共识的新形势下，高校必须按照法律法规的要求，制定既符合依法治国要求，又适应依法治校现实需要，切合高校实际的大学章程，使高校内部管理的具体规定与法律法规的原则要求相衔接，为依法治校奠定制度基础。
（二）高校管理的现实需要
大学是人类历史上存在时间最长的社会组织之一。不同历史时期对高校的内部管理有不同的要求。在法制日益健全的社会主义市场经济条件下，每所高校不仅是一个教育机构，还是一个独立的法人实体，它要独立地承担民事责任，履行民事义务。这一现实状况对高校的内部管理提出了新的要求。为了妥善地处理好权利与义务的关系，使大学内部管理适应现实的需要，必须建立起与高校管理的实际需要相一致的内部管理制度体系。这一制度体系，可分为四个层次：一是大学章程；二是校级主要管理机构，包括党委会、校长办公会、学术委员会的议事规则和教职工代表大会条例；三是校级具体管理制度，这一层次的管理制度大致可分为以面向教职工为主的管理制度和以面向学生为主的管理制度两个部分；四是校属各单位和各部门的内部管理制度。在这一制度体系中，大学章程是一切制度的统领，高校内部管理的其他制度是大学章程的派生和细化。要制定比较完备的高校内部管理制度，必须首先制定大学章程。
（三）大学文化的制度体现
大学的内涵在于文化的积淀。不同的大学在长期的发展过程中，形成了各具特色的大学文化，表现在办学理念、校风校训、学术氛围，乃至校旗校徽、校园环境、校内建筑等方面的差异。大学文化的积淀，除了一代又一代的大学人以人格、品德、行为习惯等途径进行传承外，更为重要的是采取以大学章程的形式，对大学文化进行总结、概括、提炼，形成大学最重要、最根本的管理理念和制度，并逐步使之成为大学人共同遵守的思想准则和行为规范。近几年我国大学章程建设的实践也显示，凡是制定了大学章程的高校都对教育理念、办学宗旨、校风校训、校旗校徽以及大学文化的其他方面作出了相应的表述，体现了不同的大学在文化方面有着不同的追求。大学章程的制定，使得这一追求具有相对的稳定性和延续性。如果不制定大学章程，则有可能随着大学领导人的变动或领导者个人的好恶，在大学文化建设上出现随意性。因此，大学章程的制定，不仅是大学内部管理的一项主要内容，对于大学文化建设也具有重要意义。
（四）现代大学制度的主要内容
建立起适合中国国情的现代大学制度，是我国高等教育管理所面临的紧迫而又艰巨的任务。完善而有效的大学章程是现代大学制度建立起来的重要标志，也是时代对高校内部管理的要求。现代大学制度的核心就是：在政府的宏观调控下，大学独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使政府由集大学的举办者和管理者为一体，变为大学的举办者，而不是大学的具体管理者，规范政府对大学进行调控和监管的行为，使大学成为具有一定办学自主权的真正的独立法人。现代大学是开放的，是社会经济活动中的重要力量，与社会的联系也越来越广泛。大学章程的一项重要内容就是明确大学与社会的关系，为大学接受社会的监督，吸纳社会力量的加盟，提供制度上的依据。
二、大学章程的主要内容
我国《高等教育法》第28条从十个方面具体规定了高等学校的章程应当规定的事项，学校的办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源和财产以及财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等都应由章程规定。从国内、国外的经验总结看，我国大学章程的主要内容应该包含以下几个方面。
1.总则。学校名称和校址，也可以对其他必要内容作出规定，如校旗、校徽、校歌、校训等。
2.学校的功能及教育形式。包括：培养目标、办学宗旨、人才培养模式等。
3.学校内部管理体制及其运行机制。（1）学校是党委领导下的校长负责制。这是学校最根本的领导体制。结合本校实际情况，根据《高等教育法》、《中国共产党章程》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，应规定党委的主要职权和职责，党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免。（2）校长的权利和职责。根据《高等教育法》，校长行使职权、履行义务，实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制等方面要详细规定。（3）教职工和学生参与学校民主管理和监督的形式。（4）学校重大事项的决策方式和程序、主要会议制度等。
4.举办者与学校之间的权利、义务。包括：学校的举办者、办学者、教师及教育工作者、学生四个法律主体之间的权利义务关系进行规定。
5.财产和财务管理制度。包括：举办者确认归学校所有的各项财产；举办者为学校开展工作所提供的物质保障；学校经费的其他来源；学校对这些资产的管理和对这种管理进行监督的办法等。
6.附则。主要应规定：章程的修改程序；解释权利；生效程序和时间等。其他相关事项可以根据学校自身发展的情况进行规定，如：学校发展的目标或办学规模，组织人事制度，教育或培养的形式，课程或学科门类的设置，学校的教育教学制度，学生学籍管理，日常管理和奖惩制度，学校校庆日（纪念日）等。
三、大学章程需要明确的几对关系
（一）高校与外部的关系
在我国政治治理向宪政转型过程中，政府对高等教育的管理要转变职能，从过去事无巨细的管理变为主要依据教育法律、法规、规章和大学章程进行宏观调控和监管。大学则要建立自我约束机制，因为没有自我约束机制，自主权就可能被滥用，甚至可能产生腐败。大学制定章程和按照章程办学成为政府及社会监督、管理大学的基本依据。
1.高校与政府的关系
《教育法》、《高等教育法》规定政府对高校主要行使下列职责和权力：设置审批；统一领导和分级管理；推进学校改革，优化资源配置；财政拨款和财务监督；协调社会力量参与支持学校教育；制定对学校的各种优惠政策；保障学校科研、文艺、文化活动的开展；协调并支持学校开展国际交流和合作。