■曾祥敏
经历了20世纪80年代的初步发展，从90年代初开始，中国电视业进入了飞速发展的时期。这时期，电视节目制作与播出之间的关系开始成为众人关注的话题，加上国外电视节目制作体制的影响，中国电视节目制作与播出的关系不仅在实践中不断得到探索与发展，而且在中国电视理论界也成为争论的焦点。1999年“制播分离”被正式提出。这一命题的探讨有着深刻的历史背景和传媒意义，并将对中国电视的发展产生重大影响。
一、中国电视节目制作与播出关系的历史沿革
80年代以后，中国的电视处于恢复和发展时期。长期以来，在计划经济体制的影响下，电视台作为事业单位，经费全部依靠政府财政的事业拨款，电视节目作为一种产品而不是一种商品来制作，采取的是自产自用的封闭式生产经营模式。90年代中后期，为适应市场经济的发展要求，业界人士已经开始探讨电视产业经营的问题。
纵观中国电视发展的历史脉络，电视节目制作与播出的关系虽然在1999年进入了最热点的探讨，但实际上从80年代初期开始，这个问题就已经被触及。这种关系是经过十几年的发展，一步步探索而逐渐清晰的。这期间，中国电视经历了电视节目市场的逐步建立，社会节目制作公司产生发展，电视台内部体制和节目经营体制改革的一系列转变。
（一）电视节目交流——电视台拓展节目源的初始阶段
1.电视节目对内交流和交换
自80年代初我国电视事业大发展以来，电视台增多，节目播出量也大大增加，各台均感到节目源不足。而由于电视节目都由电视台自制自播，没有出现节目的经营市场，为了弥补电视节目的不足，许多电视台开始把自己制作的优秀节目同其他电视台进行无偿交流，进而出现了电视台之间不以货币计价的“物物交换”。
1983年，全国省级电视台节目交流会成立。1988年7月的统计数字表明，每年的节目交换活跃，从1987年6月30日-1988年7月1日各省级电视台交流节目协作体成员台提供各类节目共18788小时，实际播用9783小时。1985年7月1日，城市电视台节目交流中心在南京成立，全国城市电视台依靠此中心进行节目交换，存在10多年，数百个城市电视台参加。交换量最多的1992年，仅电视剧就达170部（集），复制量达2万多小时，被发行到150多个台。这个时期一些经济较发达地区电视台的名牌栏目和纪录片等成为交流和交换的重要节目样式，如广东电视台的《体坛内外》、《体育集锦》在全国各地方电视台播出。1986年该台制作的足球专辑13集系列节目《进军墨西哥》发行20几个省市电视台。北京电视台的《体坛巡礼》、上海电视台的《体育大看台》等体育名牌栏目也都在全国各省市电视台播出。
80年代以后，许多电视台希望自己的节目能够扩大影响，作为中国唯一的国家级电视台，中央电视台有许多栏目每年都接受各地方电视台无偿提供的优秀电视节目，数量逐年增多。1986年起各地电视台开始向中央电视台选送春节节目。1989年中央电视台开辟《地方台50分钟》栏目，专门播出各地方电视台提供的长度约50分钟的优秀专题节目，一些地方电视台的节目如《土地忧思录》、《西藏的诱惑》、《沙与海》等都在该栏目播出，中央电视台和地方台的节目交流是一种无偿合作的关系。
2.电视节目对外交流和交换
这一阶段出现了三种形式的节目交流和交换状况，一种是节目互相交换，一种是节目带广告的形式，一种是用外汇购买节目。
第一种是节目互相交换的形式。中央电视台从1979年开始从香港收录卫星新闻，采用合众独立电视新闻社的国际新闻素材，1980年通过卫星直接收录维斯新闻社（VlSNEWS）和合众独立新闻社（UPITN）的国际新闻，其后收录选用了更多家包括美国有线电视新闻网（CNN）在内的国际广播电视机构的电视新闻。作为交换，中央电视台也陆续向国外传送中国电视新闻。1982年中央电视台分别参加了亚太广播联盟B区和A区的新闻交换，增加了对第三世界特别是东南亚地区的报道。1987年10月，中央电视台与东欧广联（OIRT）进行交换新闻试验，增加了东欧社会主义国家的新闻。这些交换有非商业性的，也有商业性的。
第二种是节目带广告的形式。1979年在电影部门不再提供新的电影拷贝，剧场的舞台演出也怕影响上座率而不愿意让电视台去录像的情况下，中央电视台为了丰富电视节目，满足广大电视观众对新影片和电视剧的要求，决定从国外及香港地区购进一些影视剧。这一阶段，由于经费的不足，中央电视台通过节目带广告的形式引进了国外的电视节目。1985年至1992年中央电视台连续8年同美国哥伦比亚广播公司（CBS）合作，以节目带广告的形式由该公司提供节目，中央电视台译制播出。1987年至1992年，中央电视台连续5年同澳大利亚新闻集团合作，以节目带广告的形式由该公司提供美国20世纪福克斯影片公司摄制的故事片。电视连续剧《大西洋底来的人》、《血疑》，动画片《铁臂阿童木》等节目都是通过给国外电视机构以带广告时段而引进的电视节目。
第三种是直接购买的形式，如1980年5月，中央电视台在英国驻华使馆的支持帮助下，购买了英国广播公司（BBC）制作的60集英语教学节目《跟我学》五年的播放权。
著名的《动物世界》栏目也是通过购买外国的野生动物录像带进行编译、配音、录制播出。
3.历史评价
随着中国电视事业的逐步复苏和发展，这个时期节目的供求矛盾已经开始出现。
但是由于没有有效的节目市场，同时受当时的环境影响，商品意识并不存在。各电视台自制自播节目居多，只有少部分节目用于交流，扩大影响。这个时期节目交换带有原始性质的“物物交换”和一定程度的不等价交换的特点。电视节目只计数量，不计质量，更没有价值，没有统一的衡量标准和市场评估，电视节目没有作为商品的交换形式。而除去少量的交换节目外，电视台自己制作的大部分节目只供本台播出，播出一次就放入库存，没有发挥更多的效用，从而导致节目的投入和产出不一，节目制作费用大，成本收不回。而受节目供求矛盾的影响，这时期已经有专业人士呼吁建立专门的节目生产基地。1985年7月22日，《人民日报》刊登了时任中国电视艺术家协会主席金照的文章《电视艺术的时代使命》，文中提到对当前电视艺术节目供求矛盾的解决“最重要的一环就是改革生产的组织形式，建立专业的电视艺术生产基地……我们希望近期内全国能够建成几个按照节目生产全过程布置的设施齐全的现代化的电视艺术节目制作基地。”如果说这还主要是从节目的需求角度考虑节目的专业生产的话，那么1988年10月的广播电影电视部全国广播电视系统厅局长会议则更多是从经济上考虑节目的经营以及投入和产出的问题。1988年是中国经济发展遇到阻碍的时期，当时的通货膨胀导致物价上涨和抢购风，而广播电视系统也不例外，按照当时的文件精神“广播电视系统普遍存在经费拮据，入不敷出的困难，物价和电费不断上涨，节目制作成本和事业建设支出不断增加加剧这种紧张情况。”1988年的广播电视系统厅局长会议提出“采取有效方式把部分广播电视节目投入市场，收回成本，提高再生产能力，广播电台、电视台要同音像出版单位密切合作，增加音像制品的出版发行……同国外交流广播电视节目逐步向商业方式转变，可以由广播电影电视部牵头，组成各地自愿参加的对内对外节目联营网”。于是，电视节目作为商品进入市场的问题得到解决。
（二）电视节目的经营
1.电视节目交易市场的成熟
电视节目作为特殊的文化产品进入音像市场，它的商品属性和价值形态也日益明显。1986年12月，上海电视台主办了“上海国际友好城市电视节”，1988年改为“上海国际电视节”，每两年举办一次。1988年的上海国际电视节有来自33个国家、2个地区、1个组织，共92个电视制作公司参加，其中的国际电视节目交易会成交1000多个小时的节目，约100万美元。1990年节目交易达到了1673小时。上海国际电视节被称为亚洲最大的电视节目市场。1989年北京电视台举办了第一届国际电视周，以后每年一次。1991年，四川电视台第一次主办了“四川国际电视节”。每年一次的电视节开始成为电视节目交易的重要场所。1992年上海有线电视台节目交流会成立。
1996年广电总局举办了首届全国国产电视节目交易会，电视节目交易市场开始逐渐成熟。
2.电视节目制作的市场化
90年代初期对节目和播出的关系影响更大的是，随着有线电视、卫星频道的出现，频道数目大量增加，节目的需求急剧增加。大量的频道容量需要大量的节目源，而电视台自己的制作能力已经远远不能满足由于频道扩张而所需的节目量，电视节目的商品化、市场化倾向越来越明显。
从电视台内部运作机制来说，电视台开始考虑把节目部分推向市场，依靠社会力量来办节目。成立于1988年的广州电视台，从90年代初期受香港电视的冲击逐渐成为弱势媒体以后，开始把节目部分推向市场，充分调动节目部门制作节目和经营创收的积极性。除了台里重点扶持的个别栏目和电视剧由台里来投资之外，其他台里负责节目部门的事业和企业编制人员的基本工资、办公费用、节目制作人员的奖金以及临时工人员的工资、奖金都是由部门向市场、向社会寻找，各个部门有自己的广告经营时段。一些电视台将一些较差时段的节目让位于社会力量制作，以减轻节目生产人员和资金的负担，降低节目成本，还可收取播出费用或共享广告收益。中央电视台把二套的部分经济节目如《供求热线》、《商桥》、《农村经济》等设置为“二类广告”，向社会征集公司代制，由社会上的制作公司寻找企业，商谈价码，拍摄播出，制作公司按照与电视台合同商定的比例将企业付款交给电视台，其余由公司所有。
在市场经济的大背景下，从1993年开始，一些社会节目制作公司和制作人开始出现。这些公司在发展之初多是广告公司，为电视台进行节目包装，或者部分承包电视台节目，随后一些专业的节目制作公司才开始出现。
3.历史评价
80年代末解决了节目的市场问题。90年代初，节目的专业制作机构也开始逐步发展。电视节目制作和播出问题中两个重要的环节得到解决，但是最关键的问题是政策的趋向和电视台内部机制的改革，而这些改革都是在电视系统面临巨大压力的痛苦蜕变中和媒介产业化的背景下逐步酝酿的。
（三）电视节目“制播分离”的提出和尝试
1.电视节目“制播分离”的提出
1999年7月8日至10日，国家广电总局在上海召开了全国广播影视系统内部管理改革座谈会。会议明确提出“积极推进除新闻类节目外的其他广播电视节目播出与制作的分离，进一步发挥市场机制对广播电视节目制作的基础作用”。在此次会议之前，传媒界和理论界都已经在积极探讨“制播分离”。
2.电视节目“制播分离”的背景
（1）产业化背景电视媒介由事业型向企业型转换，自负盈亏。随着市场经济的逐步发展，长期被人们界定为上层建筑的电视事业也逐渐经历着转轨发展。1985年，国家在统计分类上，第一次把广播电视列入第三产业。1992年****中央、******发布的《关于加快发展第三产业的决定》明确把广播电视列入需要加快发展的第三产业行列。规定“现有的事业型第三产业单位逐步向经营型转变，实行企业化管理”。1996年，江****总书记在视察人民日报社时明确指出：“在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营。”而电视事业的投资主体也逐渐从单一的政府拨款向多元化发展，逐步实行企业化管理，电视台与行政主管部门和政府财政部门的财务关系，已经由全额预算管理（全预算包干，超支不补，节余留用）向差额预算管理（核定收支，以收抵支，定额补助，减收超支不补，增收节支留用）转变，1998年，九届全国人大第一次会议提出，国家今后对包括电视台在内的大多数事业单位，将逐年减少拨款的1/3，3年后这些单位实行“核定收支，以收抵支，定额上交，减收超支不补，增收节支留用”，这是电视事业的经营发生根本转变的标志。电视台将自负盈亏，节目制作的投入产出，节目的经营都将成为电视台自负盈亏的重要方面。
媒体间竞争的加剧。一方面，过去“四级办电视”造成的诸台林立以及电视卫星频道的增多，境外电视的冲击造成电视市场内部的竞争加剧。另一方面，报刊实力的增强加快了大众传播媒体多元化发展局面的形成，对广播影视业造成了新的竞争压力，互联网这一新媒体的崛起使受众分流，广告市场的竞争异常激烈，电视台要扩大自身的规模和影响，必须搞好产业经营。