农村提留统筹制度是人民公社体制下的产物，但废除人民公社体制时，却保留了与其相对应的农村提留统筹制度。这又使侵害农民利益、增加农民负担有了合法途径，可以说是导致农民负担不断加重的根源之一。
1991年12月17日颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》，旨在限制农民不合理负担的增加，保护农民利益，把对农民负担的管理纳入法制化的轨道。但是，该《条例》本身存在缺陷，把本应由政府而不应由农民来承担的费用，合理合法地让农民来承担。该《条例》在一定范围内，还为面向农民的税费收取，提供了方便。按照《条例》规定，农民的合理负担，包括农民向国家缴纳的农业税，完成国家的农产品定购任务，依法承担的村提留、乡统筹费和劳务“两工”以及其他费用。承担这些合理负担，是农民应尽的义务。
村提留和乡统筹费，是农民直接向集体经济组织缴纳的。但自从80年代初期废除了人民公社制度以来，在大多数农村，集体经济组织实际上是不存在的。因此，设立村提留、乡统筹，实际上是对农民的超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。村提留特别是乡统筹，是村级组织的运行费用、村级公共建设费用的重要来源和对乡镇建设财力不足的重要补充。在一定程度上讲，村提留、乡统筹费名为集体资金，实为“二税”，造成税费之间界限不清、管理混乱，存在着诸多不合理、不公平因素。
4．在现行农村体制下，农民缺乏自我保护组织
在现行农村行政体制和经济体制下，个体农户作为一个弱小的生产经营单位，还不具备一个市场主体应有的行为能力。可以说，在市场上，个体农民难以实现与其他市场主体的公平交易。在农村社会的利益分配上，更不具备与农村基层组织平等公平谈判、维护自身利益的行为能力。由于个体农户规模小、数量多的特点，使他们很难自发地组织起来，由此导致农民自我保护组织缺乏，农民合作组织、农民协会等发展严重不足。即使现有的这类组织，在保护农民利益方面能力也非常软弱。由于这些因素，对有关部门增加农民负担的行为，无论是农民，还是各种农民组织，都难以进行有效的监督和抵制。这是导致现阶段农民负担增长的重要原因。
（二）政府行为因素
1．乡村政府盲目投资，加重了农民负担
在西部地区，一些乡村政府为了加快发展，盲目投资，超出了地方财政能力和经济实力，于是便以各种名义向农民伸手，加重了农民负担。
进入90年代后，全国各地的改革开放步伐加快，经济快速发展，尤其是小城镇建设成绩突出，促进了农村经济的发展。但一些地方和部门对农村事业的发展要求过高过急，超越了西部农村经济发展和农民实际收入水平，拉动了农村税费上涨。
2．乡镇干部过度夸大当地收入增长，加重了农民负担
在西部地区的个别地方，一些乡镇领导，过度夸耀自己“政绩”，给农民带来了负担增长。按国家规定，农民承担费用的数额是依据上年农民纯收入确定的，但在一些县乡，由于浮夸、虚报和计算方法的不尽合理，在统计农民人均收入数额时，往往高于实际水平，农民负担数额也当然地随之上涨。前任领导把农民的人均收入指标“抬”了起来，下任领导就很难实事求是地降下来。长期如此，农民负担增长必然会过快。
据报道，在农民收入下降的地方，农村乡镇干部中的浮夸风非常盛行。一位乡镇干部说，目前许多地方是“农民收入数字在升，实际收入在降”。一次，他拿着上级下达的农民人均年增收200元的目标考核书找到乡党委书记，问该咋报，党委书记说“减收50元都不止”，但最后还是按上级要求报了个增长的数。
3．乡镇机构臃肿庞大，行政经费支出过多
目前，西部乡村政府，事务繁杂，上级指令又多又急，各种工作人员配备不可缺少，结果造成机构臃肿庞大。按规定，一个乡镇的干部编制一般是30至50人，但实际有的多达二三百人。有关部门统计，全国乡级供养人员已增至870．9万人，乡均200人，其中很多是自聘人员。吃皇粮的人太多，财政难以负担。全国乡级政府部门为弥补办公经费贷款116亿元，乡均27万元。其中用于支付人员工资56亿元，占48％。2000年，甘肃省的农村人口2031万，乡村干部也有23．8万。这是造成农民负担过重的重要原因之一。
4．过多的升级达标活动，迫使乡村举债
西部地区的大多数县市基本上是以农业为主，财政收入一直比较困难。但政府各主管部门提出的脱离实际的“达标升级”活动，使基层政府苦不堪言。如乡村建设、电网建设、道路建设、学校建设等达标活动，也加重了农民负担。在新疆的调查中，有38．6％的农民最希望减轻的负担项目就有要农民出钱、出力的各种达标升级活动。
尤其是前两年进行的“普及九年义务制教育”评估验收要求过高、过急，超越了学校自身的承受能力，迫使一些学校和乡镇政府借款或贷款兴建标准宿舍楼、教学楼、实验楼等，为此欠下巨额债务。西部地区经济落后，当地政府财政收入较少，所得经费维持职工工资都相当困难，拖欠教师工资的事时有发生。尤其是一些农村中小学，乡镇财政困难，根本无法保证学校正常的教学经费和基建经费，学校为维持正常教学活动和教师最基本的福利待遇，以及解决学校的课桌、校舍维修等经费问题，不得已将一些费用通过收费转嫁到学生身上。即把教育集资当作变相的财政收入，用来弥补教育财政拨款的不足。频繁过多的达标活动更是加重了农村学生的家庭负担。
5．农村干部缺少廉洁作风，造成农民不必要的负担
西部农村经济困难，财政紧张，但农村干部素质不高，吃喝成风。因此，乡村干部的廉洁自律问题直接关系到乡村经费支出的多少，这也是影响农民负担的重要原因。据在甘肃省的调查结果显示，46．1％的农户认为，农村干部廉洁自律差是造成农民负担重的原因。从被调查农民的比例看，这一问题排在第二位。
（三）地方经济因素
1．农民收入水平低，造成负担加重
在西部地区一些农村的问卷调查中显示：农民认为，收入水平低是负担重的首要原因。在被调查的254户农民家庭中，有76．0％的选择了此项，排在问卷设计的四项原因的首位。在西部地区农村，人均收入高的地方，农民的负担率就较低：人均收入低的地方，农民负担率就偏高。如果农民收入水平下降，即使农民负担不变，农民的负担率也会上升。
2．农产品价格下跌，导致农民负担加重
在新疆农村的调查中，当问及“你最担心的事情是什么”时，回答“农产品价格下跌，农产品卖不出去”的农民占被调查农民的48．8％，排在第一位。这表明，相当数量的农民面对农产品的销售市场显得有些茫然，一方面是因为近年来农产品价格波动幅度较大，给农民带来较大的心理压力；另一方面也反映出农民抵御市场风险的能力较低。更重要的是农产品价格突然下降，会迅速导致农民的各种负担同时上升加重。可见，稳定农产品价格，对农民负担增减来说是至关重要的。
近几年，西部地区的主要农产品价格都出现了大幅下降，有的甚至下降了50％。水稻价格由1公斤1．8元跌到0．75元，小麦价格由1公斤1元左右跌至0．6元左右。农产品价格大幅下降，造成农民负担急剧上升。一位农民从农产品价格和土地承包费的比较中就说明了这一问题，他说，1995年他家人均承包费38元，当时小麦价格是0．9元公斤至1．0元公斤，而1998年人均承包费增加到80元，但小麦价格却降为0．55元公斤至0．65元公斤。
3．重大经济开支，会导致很多农民家庭负担过重
在西部地区，有很多农民家庭承受突然性开支的能力非常差。现在的农民一是怕生病，二是怕孩子上大学。2000年，西部地区的农民人均纯收入为1623．28元，但供养一个本科大学生一年至少要花费8000元，一个4口农村家庭的全年收入还不够这一项开支。
2001年8月，河南省原阳县北胡庄村民胡世利家接到喜报，二女儿考上了省内一所大专。全家人一阵欢喜，可坐下来一想又开始发愁。他家共种6亩地，一麦一稻全年纯利不到3000元。家里买有草绳机，一年打400捆绳，能卖1300元。可女儿一年学费、生活费加起来最低得5500元。1999年给母亲看病，已把家底花空，儿子还在上高中，这钱从哪里来？女儿说：“没钱就不上了。”胡世利瞒着女儿去信用社贷了6000元助学贷款。信用社人说，只能贷一次，以后就不贷了。胡世利原来是村里的上等户，可家里出了病人，又出了个学生，就变成了贫困户。这种情况在当今的西部地区农村也并不少见。
4．乡镇企业少，农民负担就重
由于各种因素的制约，西部地区的乡镇企业发展缓慢，导致县乡政府财政收入困难，农民的负担加重。
现在，乡镇企业的多少直接影响县乡财政收入的来源构成，如果没有乡镇企业，县乡财政的所有开支只能依靠农民来负担。从调查结果看，有36．2％的农民家庭认为，乡镇企业的发展水平，直接关系到他们负担的轻重。
三、西部农村税费体制改革
目前，正在全国和西部地区推行的农村税费体制改革是我国农村实行家庭承包经营之后的又一项重大改革。税费改革主要是调整和规范国家、集体与农民的利益关系，通过法制轨道，堵住加重农民负担的口子，从根本上减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，保持农村社会稳定。
这次农村税费改革的基本指导思想，归纳起来就是六个字：减轻、规范、稳定。所谓减轻，就是要合理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。这是农民接受不接受、拥护不拥护改革的关键所在，是改革的核心问题，是改革的基本出发点。所谓规范，就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式、分配方法。这是减轻农民负担的制度保障。所谓稳定，就是在减轻和规范的基础上，使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变。
2000年，中央决定在安徽全省开展农村税费改革试点，2001年江苏全省也进行了这项改革，并在全国其他省（自治区、直辖市）的102个县（市）也开展了试点工作。从西部各地农村税费改革的情况看，试点工作基本实现了预期目的：农民负担大幅度下降，新的税赋制度初步确立；精简乡村机构和人员，确保了乡村组织正常运转，改革从根本上减轻了农民负担。
（一）农村税费改革的基本思路
1．把减轻农民负担作为第一位的目标
农村税费改革有没有成效，能不能成功，最根本的是要看是否减轻了农民负担。农民负担过重已成为影响农民生产积极性，制约农业结构调整，阻碍农村生产力发展的一大障碍。一些地方农民生产积极性不高，一个重要原因就是负担太重，农业成本太高，农民种地无利可图。从税费改革入手，抓住问题的症结，从根本上减轻农民负担，就能够进一步解放和发展农村生产力。
农村税费改革，绝不能把以前不合理的负担合法化。如果把过去的集资、摊派和各种不合理收费都纳入新的负担范围，变为税或者附加费，名正言顺地向农民征收，那么改革就走偏了方向。
2．农村税费改革必须整体推进，配套进行
这次农村税费改革不仅调整国家、集体与农民之间的分配关系，直接减轻和规范农民负担，而且要通过乡镇机构改革、转变政府职能、农村教育管理体制改革等配套措施，使农村生产关系和上层建筑更加适应生产力发展的要求，为最终调整国民收入分配结构，彻底取消农民的不合理负担奠定基础。我们要稳步推进农村各项配套改革，防止农民负担反弹，巩固改革成果。
农村税费改革的基本内容，是把农民合理负担的提留统筹“费”改“税”，因而必须与农村机构改革、治理“三乱”、禁止开展达标升级活动、规范税制等配套措施结合起来统筹考虑。农民负担过重主要是乡镇政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀，乡镇和村里“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”。因此，配合税费改革，必须下大决心精简乡镇机构和人员。
3．农村税费改革必须要考虑地方的承受能力
制定和选择税费改革方案，既要考虑农民负担有明显的减轻，又要考虑到县乡财政的承受能力。保证乡镇政府和村级组织履行职责、基层政权正常运转所必需的经费开支，既要考虑全国的统一部署，又要考虑到各地的实际情况，坚持实事求是，一切从实际出发。
在农村税费改革过程中，要努力做到“三个确保”，即确保农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育的必要经费。这是推进农村税费改革的基本要求，也是近两年农村税费改革试点得出的一条重要经验。确保农民负担得到明显减轻，必须全面贯彻中央有关农村税费改革的各项政策，坚持“减轻、规范、稳定”的原则，切实把减轻农民负担放在首位。确保乡镇机构和村级组织正常运转，就要保障他们履行职能所需要的正常支出。原则上要把农业税新增收入全部留给乡镇政府，农业税、农业特产税附加收入全部用于村级开支，不得截留挪用。村级开支确有困难的，乡镇财政要给予适当补助。确保农村义务教育不断得到加强，就要在安排上级转移支付资金时，切实保证农村义务教育经费的正常需要。县级财政要按规定标准安排农村中小学教师工资和公用经费。
4．不断总结经验，完善政策
农村税费改革是一项新的事业，没有现成的模式和成熟的经验可以遵循。西部各级政府要在中央确定的总的原则下，从当地实际出发，制定更加具体、更具操作性的实施办法。要正确处理改革中出现的新问题。加强调查研究，大胆探索，不断完善改革方案和配套政策，努力把改革推向深入。农村税费改革是广大农民群众的事业，经验出在基层，智慧来自群众，要尊重农民群众的首创精神，充分发挥他们的积极性和创造性。要研究对农民实行直接收入补贴的办法，把税费改革与农产品流通改革和政府对农业补贴方式的转变结合起来。
（二）西部农村税费改革试点
1．陕西农村税费改革试点