书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第118章 明清时期遏制腐败的监察机制(2)

二、清代的台省合一

明清更迭,满洲权贵入主中原,掌控了对广大汉族地区民众的统治权,从而确立起满汉地主联合执政的政治体制。在监察制度方面,清入关前后对明制多有继承。清太宗皇太极执政时期,于崇德元年(1636年)设都察院,置承政、参政各官,翌年遂定承政一人,左、右参政及满、蒙、汉理事官各二人。顺治元年(1644年),世祖改左都御史掌院事,满、汉各一人,以左副都御史满、汉各二人协理院事,又设汉左佥都御史一人(先用汉军,后参用汉人,乾隆十三年裁),而外省督抚皆系以右衔(乾隆十三年停右都御史衔)。除这些长官外,都察院下设十五道,各设满汉监察御史有差(康、雍、乾三朝时有增减),而以河南道参治院事(乾隆二十年后改为京畿道)。十五道中,先唯河南、江南、浙江、山东、山西、陕西六道授印信(其掌印者为掌道,余为协道),而湖广等八道分隶之,不治事,至乾隆十四年(1749年)改按道定额,各道皆有印信,遂为定制。后光绪三十二年(1906年)又增辽沈、甘肃、新疆三道,析江南道为江苏、安徽,湖广道为湖北、湖南,遂成二十道,然时移势易,其职掌已非昔日之旧。监察御史之中,明代巡按一职,在顺治朝得到延续,至顺治十七年(1660年)始罢。又巡漕御史、巡视京通各仓御史、巡视屯田御史、督理陕甘洮宣等处茶马御史等,也都各自在一定时期内存废不一。十五道外,五城察院(顺治朝设)、稽察内务府御史处(雍正四年设,十三年裁,乾隆三年复设)、稽察宗室御史处(雍正五年设),亦属都察院下属机构。

值得注意的是,六科于顺治初承明之旧,自为一独立机构,给事中无定员,而增置汉军副理事官。至顺治十八年(1661年),裁副理事官,定满、汉都给事中,左、右给事中各一人,汉给事中二人。康熙三年(1664年),六科仅设满、汉各一人,五年(1666年)以都给事中为掌印。其后,雍正元年(1723年)以六科改隶都察院,台省遂合二为一。光绪三十二年(1906年),更省六科之名,而别铸给事中印,定员为二十人。

清代监察系统,不仅官职、人员时有变动,其品级有的亦先后有升有降。如左都御史初设时满员一品、汉员二品,顺治十六年(1659年)皆改为二品,康熙六年(1667年)复满员一品,九年(1670年)又皆为二品,雍正八年(1730年)再升为从一品。十五道掌印监察御史满洲、汉军三品,顺治十六年(1659年)改为七品;康熙六年(1667年)升四品,九年(1670年)复为七品;雍正七年(1729年),依进身资格不同,分定为正五品(编修、检讨、郎员)、正六品(中书、行人、评事、博士);乾隆十七年(1752年),皆定为从五品。六科掌印给事中初满员四品、汉员七品;康熙二年(1663年)改满员七品,六年(1667年)复旧,九年(1670年)皆为七品;雍正七年(1729年)升为正五品;光绪三十二年(1906年)又升为正四品。给事中则初为七品,雍正七年(1670年)升为正五品。其无变动者,左副都御史为正三品,非掌印监察御史为从五品。

作为都察院的长官,左都御史职司“察核官常,参维纲纪。率科道官矢言职,率京畿道纠失检奸,并豫参朝廷大议。凡重辟,会刑部、大理寺定谳。祭祀、朝会、经筵、临雍,执法纠不如仪者”;左副都御史佐之。十五道掌“弹举官邪,敷陈治道,各核本省刑名”,“其祭祀、监礼、侍班纠仪,科道同之”。各道除通掌外,又各有分掌,如京畿道“分理院事,及直隶、盛京刑名,稽察内阁、顺天府、大兴、宛平两县”。具体而言,大凡稽察部院政务,参与京察、大计,监督司法刑名,监察文武各项考试,纠察祀典朝仪,奉差巡视漕、仓、盐诸务,十五道监察御史皆有权进行监察。至于职掌京城治安、厘剔奸弊的五城御史,以及职司宗人府、内务府事务稽察的各御史处,也都有专门的职责。六科给事中则掌“言谏,传达纶音,勘鞫官府公事,以注销文卷……有封驳即闻”。一如监察御史,各科亦分为通掌、分掌两类,如吏科“分稽铨衡,注销吏部、顺天府文卷”。以上见《清史稿》卷一百十五《职官志二》。关于监察御史、六科给事中的具体职掌,可详参《大清会典事例》卷一千十四至卷一千四十一;两者通掌、分掌情况,可详参《钦定台规》卷十二至卷十六。但随着科道的合并,监察御史与六科给事中的权限已非泾渭分明,特别是六科言谏职能的大大萎缩,其职责与监察御史大体趋于一致。六科职能的这一变化,虽然使中央监察机构得到简化,但同时也大大降低了对君权约束或制衡的效能,本就微弱的言谏权更加有名无实,而皇帝乾纲独断的威势却因之得到强化和巩固。另外,清代科道官的监察范围虽然很广,但军机处则不在其稽核权限之内。嘉庆五年,仁宗鉴于军机处办事纪律松懈、闲杂人等就军机处打探消息之弊,曾谕派“每日都察院科道一人,轮流进内,在隆宗门内北首内务府官员直房监视,军机大臣散后,方准退直”。但科道官的这一职责仅限于行政性的纪律监察,其对军机处所办事务则无权过问。因此,科道官对军机处实质上是不具约束力的。至嘉庆二十五年,稽察军机处御史被裁撤后,就连这一形式上的纪律监察亦不复存在。参见《大清会典事例》卷一一七《都察院二○·各道》。

从总体上来看,清代对科道官的地位和作用是相当重视的。圣祖所制《台省箴》曰:“台省之设,言责斯专。寄以耳目,宁取具员。通明无滞,公正无偏。党援宜化,畛域宜捐。洞达政体,斯曰能贤。古昔诤臣,风规凛然。谟谠论,垂光简编。朕每览绎,如鉴在悬。居是官者,表里方直。精白乃心,充广其识。国计民生,臧否黜陟。凡所敷陈,敬将悃愊。风霜之任,以惩奸慝。抟击之威,以儆贪墨。毋摭细务,苟塞言职。毋纷成宪,妄逞胸臆。书思入告,当宁对扬。沽名匪正,营私孔伤。或藏嫌怨,谬为雌黄。受人指嘱,尤为不臧。形诸奏牍,有玷皂囊。职司献替,亟宜审详。敬尔在公,风纪岩廊。箴词用勖,诞告联常。”[清]陈廷敬等编、张廷玉等续编《皇清文颖》卷首四《台省箴》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。这一思想意向,代表了清代最高统治者对科道官职守重要性的认识。清廷不唯在思想上有此认识,还从调整风闻言事权(随形势需要时开时禁)关于清代风闻监察的变化及特征,参见刘长江《清朝风闻监察述论》,载《临沂师范学院学报》2004年第5期。、赋予密折奏事权、纠弹有失(出于公心)亦不反坐、不次擢拔等方面,进一步完善监察保障机制,以发挥科道官的监察效能。而随着监察机制的不断完善,科道官于整纲饬纪、澄清吏治确实起到了重要作用,诸如纠正行政失误、抑制朋党、弹劾权臣、惩治不法等。其中,科道官对官吏贪污腐化行为的揭参,于整肃官风尤为功不可没,如顺治朝张煊等弹劾吏部尚书谭泰,康熙朝彭鹏、满晋等疏参顺天乡试中学政之贪赃,乾隆朝刘吴龙揭参浙江巡抚卢焯贪赃枉法,嘉庆朝王念孙等参劾大贪官和珅等。其他如顺治时的李之芳、杨雍建、秦世祯、王继文,康熙时的魏象枢、魏裔介、李元直、郭琇、郝浴,雍乾时的李慎修、孙嘉淦、谢济世、陈洁、曹锡宝、钱沣,嘉道时的苏廷魁、陈庆镛、朱琦、金应麟,清末的朱一新等,亦皆有佳绩可称。参见陈彬、阜元《论清代监察制度的两个问题》,《四川师范学院学报》1997年第3期;刘战、谢茉莉《试论清代的监察制度》,《辽宁大学学报》2001年第3期。清代皇权的极大强化,以及统治秩序的相对稳定,与这些勤于职守科道官的努力和付出是分不开的。

当然,在肯定清代科道官发挥积极意义的同时,我们也不应忽视其制度本身的不足。粗略而言,其表现为:其一,身为天子耳目的风宪官,科道官的权限只能在皇权许可的范围内行使,其纠察、弹劾官吏能否奏效,完全由皇帝来裁决,裁决是否得当,则要视皇帝之清明抑或昏庸了。其二,满汉复职的人事设置,一方面虽有利于满、汉官员之间的制衡,但另一方面,在“首崇满洲”政治导向下,汉科道官的地位实质上是低于满科道官的(品级低;满官多掌印信),这就影响了汉官积极性的发挥,而满官文化素质的相对低下,更降低了监察队伍的行政水平。其三,自明代以来,科道官的职责就有相浑的趋势孙承泽指出:“昔言官、察官截然二项,如宋时亦尚如此。监察御史初亦言事,后惟察事。至谏院左右谏议大夫、左右司谏、左右正言,此专为拾遗补阙之官,凡奏疏涉弹击,上即戒谕而不纳。故观唐、宋言官奏疏,绰有可观,后世有纠劾而鲜规正,盖以言官、察官浑之为一也。”(《春明梦余录》卷二十五《六科》),至清雍正朝实行台省合一,二者的监察范围愈加浑而为一。此一局面,削弱了科道官彼此独立能动性的发挥,在客观上降低了监察的有效性。至于科道官自身的执法犯法、徇私舞弊、贪赃招贿,以及为一己官位而苟且塞责、避重就轻、因循无为、尸位素餐,则不唯于官箴有亏,更大大腐化、侵蚀了监察群体正常功能的发挥。

第二节地方监察机构

一、明代按察司的建置

明朝立国之前,为加强对所控制地区的管理,朱元璋在借鉴元肃政廉访司的基础上,就开始着手监察机制的建立。元至正十六年(1356年),龙凤政权置江南行中书省后,朱元璋即设提刑按察使司,任命王习古、王德芳为佥事,拉开了设立地方监察官员的序幕。其后,随着统治区域的扩大,地方监察机构亦随之增加,如至正二十四年(1364年)十一月,置湖广各道提刑按察司。至吴元年(1367年),由于胜利大局基本确定,朱元璋在积极筹备中央政权的同时,更普遍建立起各道按察司,设正三品按察使、正四品副使、正五品佥事,从而确立起地方监察机制的规模。明初即延续了此一设置。