书城政治中国历史上的腐败与反腐败
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第122章 明清时期倡廉树清的政治文化导向(3)

清王朝在大力澄清吏治的同时,对那些忠于职守、为官清正者,亦予以表彰和奖励,甚至不次超擢。特别是政治相对清明的康乾之世,在崇儒重道、宏奖理学的政治氛围中,许多清官廉吏、理学名臣,相继辈兴,从而树立起一面正直官员的旗帜,于官场发挥了激浊扬清的作用。昭梿曾指出:“本朝崇尚正道,康熙、雍正间,理学大臣颇不乏人。如李安溪之方大,熊孝感之严厉,赵恭毅公之鲠直,张文清公之自洁,朱文端公之吏治,田文端公之清廉,杨文定公之事君不苟,孙文定公之名冠当时,李巨来、傅白峰之刚于事上,高文定公、何文惠公之宽于待下,鄂西林之勋业伟然,刘诸城之忠贞素著,以及邵中丞基、胡侍郎煦之儒雅,蔡闻之太傅、傅龙翰敏之笃学,甘庄恪汝来之廉,顾河帅琮之刚,陈海宁、史溧阳之端方,陈桂林、尹文端之政绩,完颜伟、张师载二河帅之治河,杨勤恪公锡绂之理学,皆扬名于一时,谁谓理学果无益于国也。”《啸亭杂录》卷十《本朝理学大臣》。他如众所熟知的汤斌、于成龙等,也皆以清廉闻名于世。清圣祖对清官廉吏的褒奖,详参[清]章梫纂《康熙政要》卷十三《尚廉》。至于乾隆朝之倡导经学,一时儒雅立朝,重廉顾耻、品端行正者,更是不胜枚举。流风所向,正、邪判然两途。虽然官场腐败难以肃清,但有这些注重名教者的支撑,无疑对腐败的泛滥起到了一定的遏制作用。当然,最高统治者对清官的看重,并不仅仅局限于其操守廉洁,而是更为注重他们的行政能力和实绩。清世宗曾说:“居官立身之道,自以操守廉洁为本。但封疆大吏职任甚巨,《洪范》所称有猷、有为、有守,三者并重,则是操守者不过居官之一节耳。安民察吏,兴利除弊,其道多端。倘但恃其操守,博取名誉,而悠悠忽忽,于地方事务不能整饬经理,苟且塞责,姑息养奸,贻害甚大。盖此等清官,无所取于民,而善良者感之;不能禁民之为非,而豪强者颂之,故百姓之贤、不肖皆称之。无所取于属员,而不能禁属员之不法,故属员之贤、不肖者皆安之。大臣之子弟亲戚犯法,则姑容而不行参革;地方之强绅劣衿生事,则宽待而不加约束,故大臣、绅衿皆言其和平,而望其久留。甚至胥吏作奸而不能惩,盗贼肆行而不能察,故自胥吏至于盗贼,皆乐其安静而不欲其去任。及至事务废弛,朝廷访闻,加以谴责罢斥,而地方官民人等,群然叹息,以为去一清廉上司,为之称屈,此则平日模棱悦众、违道干誉之所致也。夫操守虽清,而皆顾惜情面,一味迁就,求容悦于人,自使内外之人誉之者多。若操守既更胜于他人,而又能实心任事,整饬官民,不避嫌怨,因而遂不满众人之意,或谤其苛刻,或议其偏执,或讥其骄傲,故意吹索,加以评论。此风若不悛改,必至封疆大吏皆以实心任事、整理地方为嫌,相率而为苟且之计,吏治何所倚赖乎?”(《世宗宪皇帝圣训》卷六《圣治二》,“雍正四年七月戊戌”,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。)但不管怎样,统治者借清官廉吏树立官员的正面形象,其范型意义于官风士习的影响是相当大的,这一影响反过来又促进了吏治的澄清。此一良性互动,有力地维持了政治的稳定与社会的和谐。相反,一旦此一良性互动被打破,腐败现象就会愈演愈烈。晚清社会的不断衰败,就是一面可资鉴戒的镜子。

明清统治者在塑造清官廉吏政治形象的同时,也在一些制度或措施上对他们予以荣誉激励。其主要形式有:

其一,凡经考核被品定为优异,或政绩显著、功劳卓然者,不仅本人得到皇帝表彰嘉奖、升官晋爵,其父祖三代抑或子弟亦会得到相应的封赠、恩荫等荣誉。

其二,配享太庙,从祀文庙。作为国家祀典的一项重要内容,太庙之祀颇具政治象征意义,而文武功臣得配享之,无疑有着激励作用。如明太祖立功臣配享之制,即旨在对共事而不睹其成、建功而未食其报者,寄寓追思功劳之意。清代承之,以宗亲郡王配太庙东庑,文武大臣配享西庑,以显其功。与之相应,对一部分功勋卓著者,还专门设有专祠,以表彰之,如明代的功臣庙,清代的昭忠祠、忠义祠等。而作为文化脉系的象征,文庙祀典则关系到政权的合法性问题,明清两朝既然以传统文化的继统者自居,故对文庙祀典甚为重视,他们不仅厘定往圣先哲的位次,还树立本朝的典型,以作为对臣工的激劝。

其三,稍次于太庙配享、文庙从祀的,是贤良祠和乡贤祠的设置。清世宗曾说:“古者大烝之祭,凡法施于民,以劳定国者,皆列祀典,受明禋。我朝开国以后,名臣硕辅,先后相望。或勋垂节钺,或节厉冰霜,既树羽仪,宜隆俎豆。俾世世为臣者,观感奋发,知所慕效。庶明良喜起,副予厚期。京师宜择地建祠,命曰‘贤良’,春、秋展祀,永光盛典”,“各省会地建祠宇,凡外任文武大臣,忠勇威爱,公论允翕者,俾膺祀典,用劝在官。”《清史稿》卷八十七《礼志六》。此一理念,体现出统治者以荣誉整合人心的政治取向。在此导向下,各地方亦建立乡贤祠,以为一方之表率。

其四,千叟宴。召见、慰劳为官清廉、政绩显著者,是明清统治者激劝官员的一种方式,而康乾之世举行的千叟宴,更具典型意义。昭梿《啸亭续录》曾载:“康熙癸巳,仁皇帝六旬,开千叟宴于乾清宫,预宴者凡一千九百余人。乾隆乙巳,纯皇帝以五十年开千叟宴于乾清宫,预宴者凡三千九百余人,各赐鸠杖。丙辰春,圣寿跻登九旬,适逢内禅礼成,开千叟宴于皇极殿,六十以上预宴者凡五千九百余人,百岁老民至以十数计,皆赐酒联句。百余年间,圣祖神孙三举盛典,使黄发鲐背者欢饮殿庭,视古虞庠东序养老之典,有过之无不及者,实熙朝之盛事也。”《啸亭续录》卷一《千叟宴》。如此大规模地宴赐大臣,彰显出统治者笼络臣下的良苦用心,对官员亦起到了鼓舞作用。

其五,立传史册。名垂青史,对任何官员来说,都是一件心向往之的荣事。但要获得此一殊荣,就需勤于政事,造福民众,公而忘私,甘愿奉献,如此才会得到国家和社会的认可。从这一角度来说,正史中《循吏传》的设立,以及为某些清廉官员立专传,即为官僚群体树立了效仿的楷模。

以上数端,体现出明清统治者对清官廉吏社会效应的关注,这一积极努力,于遏制腐败有着不可忽视的意义,也在一定程度上弥补了刑罚威慑手段的不足。

二、官员俸禄与用度养廉

官员俸禄的水平,关系到国家的财政收入与支出,亦关系到社会的稳定与动乱,而从某种意义上来说,更关涉吏治的澄清与否。如果过高,就会影响国家收入和支出的比例,增加老百姓的负担;如果过低,则会影响官员队伍行政积极性的发挥,甚至引发他们贪污腐败、暴征科敛种种弊端的发生。可以说,它是制约政治运作和社会发展的一大瓶颈。因此,如何掌控这一政治成本支出的度,是统治者不得不予以综合考虑的大问题。

明朝官员的待遇,除立国初年曾短暂继承前代职田制,实行“制赐百官公田,以其租入充俸禄之数”《日知录》卷十二《俸禄》。外,其后则一直奉行“官仰俸薪,别无给赐,郡邑所在,田皆起科,亦不闻有公田之名”[明]于慎行《谷山笔尘》卷九《月俸》,中华书局,1984年。的俸禄制。此一制度,肇始于洪武四年(1371年),十三年(1380年)改革官制后,一度更定,至二十年(1387年)再度调整,遂成一代定制。详参《明太祖实录》卷六○,洪武四年正月庚戌条、十三年二月丁丑条、二十年九月丙戌条;正德《明会典》卷二十九,《户部十四》;《明史》卷七十二,《职官志一》,卷八十二,《食货志六》;《明会要》卷四十三《职官十五》。按:《明史》、《明会要》所系洪武定制为二十五年,与《明实录》异。其数额,自正一品月米八十七石,依次递减有差,至从九品为月米五石。这一基准,从整体上来说,较十三年所定偏低,而略当于四年的水平。就当时的社会发展和消费水平而言,这一基准虽然不及前代丰厚,也基本上可以满足官员的生活需要。王琼曾说:“国初定制,百官俸给,皆支本色米石,如知县月支米七石,岁支米八十四石,足勾养廉用度。”[明]王琼《双溪杂记》,商务印书馆“丛书集成初编”本。但问题在于,定制后的俸禄并没有随社会的发展而适度地加以调整,以致造成官员俸薪偏低、不敷所用的困境。而随着支付折色的变化《明史》载:“洪武时,官俸全给米,间以钱钞兼给,钱一千,钞一贯,抵米一石。成祖即位,令公、侯、伯皆全支米,文武官俸则米钞兼支,官高者支米十之四、五,官卑者支米十之六、八;惟九品、杂职、吏、典、知印、总小旗、军,并全支米。其折钞者,每米一石给钞十贯。……仁宗立,官俸折钞,每石至二十五贯。宣德八年,礼部尚书胡掌户部,议每石减十贯,而以十分为准,七分折绢,绢一匹抵钞二百贯。……而卑官日用不赡矣。正统中,五品以上米二钞八,六品以下米三钞七。时钞价日贱,每石十五贯者已渐增至二十五贯,而户部尚书王佐复奏减为十五贯。……官员俸给凡二:曰本色,曰折色。其本色有三:曰月米,曰折绢米,曰折银米。月米,不问官大小,皆一石。折绢,绢一匹当银六钱。折银,六钱五分当米一石。其折色有二:曰本色钞,曰绢布折钞。本色钞十贯折米一石,后增至二十贯。绢布折钞,绢每匹折米二十石,布一匹折米十石。”(卷八十二《食货志六》)此仅是其变化大概,实际情形更为复杂,详参黄惠贤、陈锋主编《中国俸禄制度史》第八章第四节,武汉大学出版社,1996年,第454—462页。,官员的实际收入受到很大影响。顾炎武指出:“盖国初民间所纳官粮皆米麦也,或折以钞布。百官所受俸亦米也,或折以钞。其后钞不行,而代以银。于是粮之重者愈重(原注:崇祯中粮一石至折银二两),而俸之轻者愈轻,其弊在于以钞折米,以布折钞,以银折布,而世莫究其源流也。”《日知录》卷十二《俸禄》。一语道出其间的症结所在。当然,由于时代的不同,实行折色有其合理性,但关键在于折色的比率是否合理,如果违背了等价折合的原则,就会成为弊政。而即使折合合理,如果基准一成不变的话,也不会改变俸禄偏低的窘境。明代官俸之薄问题的凸显,根源即在于此。既然俸禄不敷所用,官员自然要另辟生财之道,以供各种支出及应付官场的送往迎来,老百姓最终成为他们盘剥的对象。如此一来,形形色色的腐败花样迭出,从而加剧了吏治的混乱。

清朝之俸饷,大要有如下六类:宗室王公俸禄之制,公主以下额驸俸银之制,世爵俸禄之制,百官俸禄养廉之制,外藩俸禄之制,兵饷之制。而作为行政主体的百官的俸禄,其基准对政治运转具有重要的意义。顺治元年(1644年),清廷依照明万历《会典》之数,定文武百官俸银之数,自正一品文2155两、武95两,至从九品文195两、武官试百户67两;禄米之数,“文自一品至九品,武一品至试职,俱十二石”;又柴薪银,自一二品内阁大学士144两,至九品12两,各有差等。后经顺治十年(1653年)调整,“俸米视俸银,每银一两给米一斛”;至十三年(1656年)规定:“在京文武官俸禄,不论满汉,照品支给,裁汉官柴薪银”,正从一品俸银180两、俸米180斛,减至从九品,其额为俸银315两、俸米315斛,至于外官俸银,则视京官一律按品给发,但不支禄米。参见《清朝文献通考》卷四十二《国用考四》“俸饷·百官之俸”。又参见《大清会典事例》卷二四九《户部俸饷文武京官俸禄》。清代官员的正俸,自此成为定制。不过,需指出的是,定制后的汉官俸米并未马上付诸实施,直到雍正三年(1725年)后才兑现。参见黄惠贤、陈锋主编《中国俸禄制度史》,第542页。

而对地方官来说,除正俸之外,顺治四年(1647年)尚规定给予远远超出正俸的“薪、菜、烛、炭、心红纸张、案、衣、家具、修宅等银各有差”,但随后不断被裁除,唯有心红纸张银直至康熙朝平定三藩之乱后保留下来。依照当时的消费支出水平,官员的正俸本不宽裕,裁减柴薪银、蔬菜烛炭银后,其用度愈显不足。用度不足的结果,是官员们各寻敛财之道,“若督抚势必取之下属,所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪下赃,赖赃以足日用,及日久赃多,自知罪已莫赎,反恣大贪,下官行贿以塞上司之口,上司受赃以庇下官之贪,上下相蒙,打成一片”,以致“不取之百姓,势必饥寒”[清]蒋良骐《东华录》卷九,中华书局,1980年点校本,第151、152页。。

虽然官员贪赎原因众多,但俸禄的有限,却是引发其腐败舞弊的一个不容忽视的因素。此一情形,尽管有一些官员注意到,并提出增加俸禄的呼吁,然清廷却没对此问题的严重性给予相应的关注。直到康熙朝后期国库亏空愈演愈烈,几至不可收拾时,俸禄制度的改革才不得不提上政治日程。雍正朝耗羡归公和养廉银制度的推行,即因缘于此。

作为正赋之外的科派,耗羡的征收自唐中叶以来即已存在,明代名目更为繁多,清朝定鼎中原后,承续了这一做法。征收耗羡,本为弥补正税钱粮损耗,虽非正项,然朝廷为调剂官员常俸之不足,亦不得不予以默认,而成为一种不成文的陋规。但问题是,随着地方官吏的无厌贪求,其数额有每两加增二三钱,甚或五六钱者,其中大部分被官吏中饱私囊或馈送上司,只有少部分充做办公之用。如此一来,不仅于国库无补,甚且导致官吏借此为名,更加肆无忌惮地科敛,成为病民的一大问题。

康熙朝后期,有的官员针对这一问题,曾提出耗羡归公加以遏制的想法,但圣祖在宽大为政心理的笼罩下,以“加派之名,朕岂受乎”《石渠余记》卷三《纪耗羡归公》。为名,不予采纳。及世宗即位,面对康熙朝留下的国库亏空、官员贪污腐败的烂摊子,为澄清吏治,遂于雍正二年(1724年)断然推行耗羡归公政策,将其加以规范化管理。归公后的耗羡,分作三种用途:一为弥补亏空,二为办公经费,三为官员的养廉银。此即世宗“与其州县存火耗以养上司,何如上司提火耗以养州县”《清世宗实录》卷二十二,雍正二年七月丁未条。思路的制度化。养廉银制度的实行,在一定程度上缓解了官员正俸不敷用度的困境,亦规范了耗羡率,从而有力地推进了吏治的澄清。不过,由于事属草创,雍正朝各地官员养廉银的数额差别很大,屡有变更,尚不划一,有待规范。高宗曾指出:“各省督抚养廉有二三万两者,有仅止数千两者,在督抚俱属办理公务,而养廉多寡悬殊,似属未均。”有鉴于此,高宗遂提出:“酌量地方远近、事务繁简、用度多寡,量为裒益。”《清高宗实录》卷二百九十,乾隆十二年五月己亥条。自乾隆十二年(1747年)始,清廷对地方各级官吏养廉银的额度加以调整,使其有了一个大体统一的标准。而随着养廉银制度的推行,京官低俸问题愈益凸显出来。为解决这一差异,清廷遂推出双俸制(恩俸制的推广)参见《中国俸禄制度史》,第548—557页。,“又在各省解部银两和户部三库赢余银中,拨出一定的数额,以为养廉之用”白钢主编,郭松义、李新达、杨珍著《中国政治制度通史·清代》,第570页。。

养廉银和双俸制的出台,不仅大大改善了官吏的待遇,而且对科敛勒索、收受陋规等不法腐败行为亦起到了一定的遏制作用。但也应看到,相对于原先侵吞的数额庞大的耗羡和收受的数目惊人的陋规,养廉银的施行也只能养廉者之廉,而对贪污腐败者来说无疑是“锦上添花”。乾隆中后期贪污腐败的盛行,昭示出养廉银制度效果的有限性。而随着“摊捐养廉”和晚清“停减”养廉或“减成”发放养廉举措的实行,官员的待遇实质上已打了折扣,吏治之不清,此亦一诱因。参见《中国俸禄制度史》第九章第三节,第567—569页;申学锋、张小莉:《晚清官俸的减扣与吏治问题》,《光明日报》2005年7月26日。清高宗当年规范养廉银和双俸制时,曾希望借此令官员“用度从容,益得专心于官守”《钦定大清会典事例》卷二百四十九《户部·俸饷·文武京官俸禄》,上海古籍出版社“续修四库全书”本。。浙谣亦称:“民皆易化能知耻,官不难清有(一作给——原注)养廉。”[清]金埴《不下带编》卷三,中华书局“清代史料笔记丛刊”本。但制度建构与现实运作的差距,亦只能成为空愿了。