第二节 独立学院组织管理中存在的问题
独立学院的组织结构是独立学院内部各组成部分之间关系的一种模式。组织结构理论认为，组织结构决定组织功能，功能是结构的表现。组织结构设计合理，就能政令畅通，管理到位，提高效率，使组织者的精力尽快地从解决管理矛盾转移到抓队伍建设和教学科研方面来；组织结构设计合理，基层管理人员就能心情舒畅，充分调动其积极性、主动性。为此，应当根据管理科学的基本原则，正确认识和把握独立学院组织结构中的基本问题，分析利弊得失，趋利除弊，以确保独立学院办学目标的实现。
一、产权不清
独立学院办学主体具有多元性，即在混合所有制经济模式下，由公立高校与各种社会力量联合举办，举办者是两个或两个以上的法人主体。公立高校、投资者和办学者共同拥有独立学院的财产所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等责、权、利的关系。目前，独立学院在产权上出现的问题具体来说主要有以下几方面。
（一）产权界定不科学
首先，独立学院由母体高校投入包括品牌、优质教学资源、教学和管理力量在内的无形资产，以及学校赠送的教学科研设备折换为股权，投资者以资金、银行贷款、办学设施等有形资产进行投入，在合作协议中只明确了双方获取回报的利润，未对公立高校的无形资产和政府划拨的土地进行科学的资产核定，对产权界定未有明确的说明。其次，在独立学院中，由于一些投资者未按双方的协议保证投资到位，独立学院不得不将一部分学生学费用于基本建设等学校的硬件设施投入上，隐性产生了公立高校和投资者的股权变化，但未能在股权比例上进行相应的调整。第三，一些投资者以母体高校的无形资产作为资源，进行相应的贷款和获得其他间接收益，实际所产生的收益未能在股东的投资比例中体现。
独立学院的产权结构复杂，“公办”与“民办”兼备，独立学院的产权主体是多元的，至少有包括公立高等学校在内的两个或两个以上的主体，各主体间围绕共同的办学目标存在相互合作以及相互监督与约束。但产权主体之间产权关系不明晰，意味着谁的权利都没有限度、没有边界，但谁都不能确保自己的产权，也就等于事实上的“没有产权”。另外，独立学院本身融入了母体高校国有的有形和无形资产，又有民间投资者的民间有形资产，有的还有政府资金的投入等。多种所有制性质不同、表现形式也不同的资产成分融合到一起，使得独立学院的资产构建模式多种多样，较为复杂。
（二）所有权和经营权未能分离
投资是投资主体为了特定的目的，达到预期收益的价值垫付行为，投资是为了利润，投资项目是否可行由投资成本与收益决定。只有当投资收益大于投资成本时，投资者才会选择投资，投资者对价值增值和利润的追求目的，决定投资者在产权上追求利益最大化。独立学院作为营利性组织机构在投资过程中的一般显著特征就是有回报预期，这是无可厚非的。然而，在独立学院和母体高校拟订的合作协议章程中缺少相互制约的条款，投资者通过投资，表面上将资金的所有权让渡于学校，实际通过进入董事会，控制董事会的表决权来控制学校的整体决策，进而拥有独立学院的全部财产甚至是全部控制权，达到投资的真正目的，这使得独立学院的所有权和经营权被投资方掌握，未能实现所有权和经营权的分离。在研究独立学院的产权过程中，难以回避的就是资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾以及引致学校非营利性与营利性之间的矛盾问题，解读独立学院产权，分析这些问题的实质，是研究独立学院产权机构的基础。
从总体上看，高等教育是准公共产品，可以通过政府和社会力量共同提供。同时，这种准公共产品又能转化为私人产品和准私人产品来向社会成员提供，这时营利性组织就会介入，它们的介入既实现了自身的利益，又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益性。高等学校提供的教育服务转化为私人产品或准私人产品可以通过两种途径来实现：一是通过政府来实现，即由政府代表这种物品的所有人来向使用者收费；另一种是通过社会力量介入，由他们来经营公共产品，有偿使用，市场化管理。这些市场化力量通过介入获得了某些好处，实现了它们的私人利益，但同时也使社会的公共利益得到了实现。普通民办高校就是一种典型的公共产品市场化运作，一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，通过市场化的运作方式，其结果是办学者获得了某些利益，上学者实现了读书的愿望，国家也得到了所需的人才，实现了社会的公益。[3]因此，根据独立学院的性质与特点，我国独立学院所提供的教育服务属于准公共产品和私人产品两种性质的教育服务，独立学院的教育投资既是教育活动，又是经营活动。因此，独立学院也具有公益性和营利性两重属性。在市场运作中，独立学院产权是价值和使用价值的统一。
（三）产权的最终归属不明确
由于产权的最终归属不明，制度规范缺失，直接影响了投资者的投资保障和相应约束机制的生效，因为缺少对未来的合理预期，一些投资者为逃避投资风险，便想方设法在短期内收回成本，如一些投资者未完全按照协议投资，但在学校发展尚不具备规模的情况下要求投资回报，出现了投资教育的短期行为，造成了办学的不稳定性。独立学院是以社会民间资金作为主要办学的硬件设施投入，必然产生资金投入和资金（固定资产）的产权问题，离开了清晰的产权界定，必定给人们提供了争相攫取稀缺经济资源而不受任何法律制裁的机会。在独立学院办学的初期阶段，特别是在学院投资和大规模建设的时期，这一问题往往会被人们所忽视。但随着办学规模逐步扩大，特别是资产积累到一定程度以后，产权的性质定位问题必然就会备受关注，容易在举办者、投资者和办学者之间滋生一些财产纠纷问题，比如资产权益、与资产所有权相关的经营权、使用权等一系列问题，为独立学院的健康发展留下了隐患。
教育产权没有得到明确规范与定位，独立学院的整体产权属性徘徊在公益性与营利性之间。按照国家的政策规定，独立学院的终极产权属学校所有，没有将财产主体人格化，独立学院的产权关系事实上处于待定状态，学校财产归属不明晰。我国现行的产权法制度不健全，法律法规对产权的界定和规范不能适应客观存在的产权关系，甚至限制了合理的产权关系。《民办教育促进法》中有关产权的规定集中为以下几条：第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠财产以及办学积累，享有法人财产权。第三十六条规定，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由******规定。由于国家的政策只是对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则性规定，完全回避了对举办者投入和办学积累的增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，产权纠纷将无法回避。
二、董事会制度问题
董事会制度是领导体制中的一种管理模式，是由校外部或分校内人士共同参加的专门机构，是为学校筹措资金，并承担学校的有关决策的行政制度。独立学院产权主体多元化的混合所有制成分决定了独立学院的领导体制必须实行董事会制度。由于独立学院的法人地位、投资和产权结构比较复杂，而且作为新生事物，一些独立学院至今尚未建立董事会，即便建立了董事会的独立学院，其董事会制度尚存在一些问题，主要表现在以下几个方面。
（一）董事会的缺失
有一些独立学院，由于它的投资主体是母体高校，因此往往由母体高校对其实行统一的管理。因而，不少独立学院至今尚未建立董事会，学院管理与运行基本上沿用公办高校的办法，体现不出独立学院的独立性和民办机制。在内部管理上基本上是沿用母体高校的管理方式。
（二）董事会的虚设
有些学院尽管建立了董事会，但是形同虚设，有的董事会人员组成既不符合有关法规要求，也无法体现各投资主体的权益，董事会不履行丝毫责任，也谈不上任何功能和定位。董事会的虚设实质上与董事会的缺乏没有什么两样。
（三）董事会的结构不合理
董事会结构的合理性，直接影响到董事会决策的公正性，也影响到董事会的决策权。投资方在董事会中占绝对优势，就会导致在决策上、管理上控制学院的整体工作，尤其是在财务上完全控制资金的调拨和使用。一些独立学院发生过投资者不顾学校办学需求，任意抽调办学资金用于自身的企业发展或投资于其他与办学不相关的项目的现象。
（四）董事会的职权脱位
董事会的重要职能是筹集办学经费，确保学院的发展，但一些独立学院的董事会未履行职责，未按照学校章程做好学校相应的投资工作，学院的发展进程未能按规定的目标完成，基本办学设施配备不到位，日常教学工作受到严重影响。
（五）董事会的职权越位
投资者通过控制董事会直接干涉学校的办学和日常管理，董事会的决策机构变成日常管理机构，学校招聘教职工，举办一般的活动，解决管理工作中出现的一般问题都要报董事长批准。有的独立学院董事会单独设立财务部，董事会办公室直接管理学校财务运行和行政工作；有的学校由董事长直接选派学校的中层干部，架空学院院长，甚至违反教育规律，纯粹用企业管理的办法来管理学校。
（六）董事会的职权错位
由于缺乏相应的监督机构及规章制度的约束和保障，有的独立学院董事会任意抽调办学资金，用于企业发展或投资于其他与办学不相关项目，以达到营利的目的。有的独立学院在财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者法人手中。这都是由于对董事会功能和地位的无知和漠视，不利于独立学院的规范、健康、稳定发展。
三、师资队伍建设问题
（一）师资队伍结构不合理
从专兼职比例来看，目前，大部分独立学院专职教师数量偏少，以兼职教师为主体。专兼职的比例没有固定标准，在独立学院办学之初，学校的目标定位、特色及校园文化尚未明确，办学力量不够雄厚，高质量师资聘请有一定的难度，兼职教师会多于专职教师。在专职教师占有一定比例的前提下，兼职教师的聘用能够大大提高办学效益，同时有助于打破人事制度的封闭性，促进人才的合理流动。但是，随着办学的深入、各方面条件的完善及对办学质量要求的提高，专职教师的比例要不断增大，如浙江大学城市学院办学之初专兼比例为6∶4，发展5年以后，专兼比例调整到7∶3。独立学院要在充分依托“母体”优质师资的同时紧密联系社会，关注市场需求变化，积极利用市场提供的优质教育资源，培养人才，强调“内外并举，专兼结合”，在依托母体的同时，面向社会招聘人才，逐步建立起自己的教师队伍。[4]从年龄结构上来看，目前独立学院青年教师居多，而中青年骨干教师短缺。从职称结构来看，具有副高以上职称的人数偏少，中级及其以下职称的人数偏多。师资队伍青黄不接，年轻的学科带头人数量不足，高层次学科带头人和拔尖型人才缺乏，不能适应学院跨越式发展的需要。
（二）师资队伍不稳定
目前独立学院的教师主要有三部分来源，一部分是来自母体高校或其他高校教师，而且以兼课的形式为主，承担临时教学任务，处于“临时打工”状态。这部分教师重点是承担母体高校本科和研究生教学以及科研任务，在多重压力下，投入独立学院的教学精力明显不足。一部分是来自高校退休的教师，虽然教学经验较丰富，但仍然面临观念更新、知识更新的问题，适应大众化高等教育质量观的问题，也面临着再学习的问题。另一部分是近年来从社会招聘的大学本科生和硕士生，其档案多数放在人才市场，往往通过人才市场评定职称，很少有参加各种学术活动的机会，长此下去，容易导致师资队伍不稳定。
独立学院对教师实行择优录用的聘任制，同时，又由于兼职教师自身的原因，都会引起教师工作的变动。学校教师的流动，虽然可以通过择优汰劣，使学校的师资状况始终保持最佳。但是，教师的频繁更换，导致教师队伍的稳定性差，对教学的连续性、一致性以及学生思想上的成长，产生不良影响。[5]此外，部分兼职教师把兼职工作作为一种“副业”，很少或基本上不参与学院的管理，很难形成一种主人翁精神，特别是在有针对性地帮助学生克服学习中的困难等方面非常薄弱，不利于独立学院的长远发展。独立学院教师实行聘任制，大部分外聘教师更换频繁，不能保证同一专业教学工作的一致性，不利于教师队伍的稳定。