书城社会科学现代化理论与中国现代化
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第46章 中国政治现代化研究(6)

政治结构包括两方面:一是政治生活中的组织形式:二是政治资源的分配方式。自给自足的自然经济条件产生了家长制的经济管理模式,与这种经济管理模式相适应,国家的政治结构也具有了世袭制的特点。这使得一个政治部门担负有多种政治职能,而一种政治职能又由多个政治部门分别承担。现代社会的政治分权化与传统社会的政治集权化形成鲜明的对比。经济现代化进程中出现的市场经济发展、社会自组织能力增强的张力,从而引起经济管理模式的深刻变革。经济管理形式的变革要求政治管理形式与之相适应,必然要求改变“全能政治”,即一切权力集于中央、一切听命于中央的政治模式。这就引起了政治结构分工的专门化,并逐渐形成层次分明、权限合理、相互协调、指挥统一的有效政治体制。实行党政分开、中央向地方逐级下放权力是政治现代化的大势所趋。但它并不排斥或削弱政治集中,而是政治权力集中与分散的辩证统一。

当代中国政治结构最重要的特征是共产党的领导作用,共产党是我国政治结构的轴心,中国的政治结构主要是围绕着党政关系来展开的。在此基础上还要处理好人民代表大会、政协以及民主党派和其他社会团体之间的关系。为保证各职能分工明确,同时又能相互合作,使政治体系得以提高效率,需要相应的制度保证和程序保证。

首先,通过制度将各种权力机关职责明确。每个专门机构专一履行自己的职能,如立法、司法、行政、监察、军事等部门的职责要分清,使社会中各行为主体的各种行为分别由不同的专门机构管理,整个社会的运转进入有序的良性循环。

其次,各种权力机关的办事程序要简化和公开。行政效率高的一个标志是程序可操作性强,普通社会成员易于了解和利用。人民一旦有事需要诉诸公共部门,可以很快知道有关事宜将如何办理,如果提出某种要求将得到何种结果。如果人民可以合理地预期自己行为的后果,将大大增加社会行为的理性化程度;而人民可以普遍、合理地预期自己的行为,则是现代社会的一项重要标志。

再次,政治权力机构的官员和工作人员的录用、提升和罢免,应有明确的标准、公开的手续和固定的程序。要建立科学的文官制度或公务员制度,使政府工作人员专业化。发达的政治结构,将通过现代录用制度保证决策的科学化。

综上所述,政治结构分化是政治现代化的重要目标和主要衡量标准。要实现政治现代化就必然要发生政治结构分化,而政治结构分化的结果也必然会推动政治现代化的进程,促进社会的政治稳定。

(四)政治决策科学化

现代化社会的政治决策科学化,是相对于传统社会的政治决策经验化而言的,因为,社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂。因此,面对纷纭多变的现代社会,经验决策显然无法驾驭整个局面,迫切需要一套科学的决策体系。政治决策从经验阶段发展到科学化阶段,主要表现为政治决策由个人决策走向集体决策,由单纯的定性分析走向定性与定量结合的分析,由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。政治决策科学化,包括决策过程的民主化、决策程序的制度化、决策方法的科学化和决策依据法制化。

政治决策科学化要求决策者从本国、本地区、本部门的实际情况出发,正确认识决策具体对象和决策环境的特点以及客观规律,根据社会发展的需要,选定决策目标,凭借科学的决策机构,经过科学的程序,广泛发扬民主,大量收集信息,充分研究论证,采用集体决策的方式,利用现代科学的决策方法和技术手段,把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来,把定性分析与定量分析结合起来,力求以最小的投入、最小的代价取得最好的决策效益,实现最优化决策。这就需要建立相应的实现机制。

第一,决策体制要科学化。决策体制揭示的是决策系统内部功能的配置状态。“有什么样的功能配置,也就有什么样的决策运作方式,从而决定着决策的科学化程度。”王松:《经济利益多元化与决策的民主化和科学化》,《政治学研究》,1996年第1期,第42页。因此,建立一套从问题的提出、决策的制定到决策的实施和反馈体系,就显得至关重要。同时,现代信息社会的高度发展,使得信息在任何时候都显得异常重要。为了使现代决策机构能更加灵敏、有效,在正式的决策机构之外,形成独立的社会咨询和参谋系统,成为目前决策科学化发展的新趋势。二者形成互补之势,共同促进政治决策科学化。

第二,决策过程要民主化。它要求:一是决策者要有民主决策的作风;二是决策层内部要实行民主抉择,必须按照民主集中制的原则,充分发挥集体领导中每位成员的智慧,集思广益,取长补短,优化方案;三是决策过程充分发扬民主作风,要发挥人民群众和社会各界参与决策的功能,提高决策的透明度,及时把重要决策交给人民群众,使人民能够参与政策制定过程,与政府共享政策制定的权力。

第三,决策程序要制度化。决策程序是决策实施步骤的逻辑顺序,包括确定目标、拟定备用方案、选择最佳方案和修正完善方案四个方面。光有一套严密的制度体系,还远远不够。科学的决策还需要决策执行的连贯性和有序性。决策过程的每一步出现失误,都可能使整个决策毁于一旦。而政治决策往往关乎的是比较重大的问题,经不起决策者的过多反复。因而,科学的决策必须有科学的程序予以保证。在拟制方案时要充分发扬民主,广泛听取群众意见,实行社会听证制度;在选择最佳方案时要倾听专家学者的意见,采取专家咨询制度;在决策制定出来后要实行社会公示制度;在决策实施后要追踪群众对方案的反馈意见,及时收集、修改,采取追究制度和追踪制度。这样,决策程序就有了具体的制度来予以保障。

第四,决策手段要科学化。决策手段是指决策作业运用的技术和方法。现代决策面临的课题在难度、要求等诸方面远胜于传统决策。虽然由于决策的预见性特征,使得经验性决策在很多时候作为一种必不可少的补充手段在运用。然而科学化决策必然是政治决策发展的趋势。因而在决策的过程中,要把定性分析和定量分析相结合,大量使用各种客观、量化的手段,形成一系列的科学技术和方法,如系统论、控制论、信息论、未来学、计算机互联网、问卷调查、数据统计、模型分析等,这些技术和方法的出现,是决策理论形成一门系统化和科学化学科的必要发展环节和重要标志,使决策过程中宏观、系统、定量分析的内容逐渐增多,研究、评估、论证的成分明显增大。所以,决策手段的科学化,也就构成了决策科学化的基本内容之一。

第五,决策依据要法制化。领导和政治机构制定的政策要有法律依据,不能按长官意志办事,也不能凭主观好恶。一是决策主体的法制化,即决策的主体必须明确为国家行政机关;二是决策内容的法制化,即决策者在制定政策时必须依法决策,使决策内容符合国家法律规范;三是决策程序法制化,即决策从制定、审查、实施到监测程序都要依法行使;四是决策失误责任的法制化,即由于决策者违背民主和科学的决策原则而造成的决策失误要追究其责任,以保证决策的科学化。

总之,政治决策科学化是判断一个国家是否实现了政治现代化的主要标志,它既是政治现代化的体现,又是政治现代化的关键项和主要内容。所以说,没有政治决策的科学化就没有政治现代化。

(五)政治文化世俗化

政治文化世俗化是指使原本神圣化、教条化的政治文化变成为广大人民群众所认同和接受。它是政治关系在人们心理和精神上的反映。世俗化政治文化的基本特征是科学性、参与性、开放性、共识性和进步性。政治现代化中,政治文化对政治体系的现代化变迁具有不可替代的功能作用。

任何一个国家的政治文化都是其漫长历史的一种凝聚和积淀。中国传统政治文化产生和发展的基础是自给自足的自然经济模式。在这种经济基础之上,经过长期的历史积淀,形成了以封建专制、宗法伦理、人治思想、皇权观念、等级观念、义务观念、清官意识等为基本内容的传统政治文化,不时地表现在国人的政治思想和行为模式中。特别是经过两千多年封建社会的铸造,君主专制体制得到空前发展和加强,这就使得在国家政治运行过程之中,行政权威高于一切,行政权凌驾于司法权之上,没有任何监督机构可对其进行直接控制和监督。这种专制思想对当今社会有着深远影响,具体表现为部分领导干部行为方式独断专行,“家长式”作风。在这些领导的头脑中,依然存在着“权大于法”、“权重于法”的非法制观念,从而导致其以权代法、以权压法、以权乱法、以权谋私等现象的存在。

五四运动以来,特别是经过新中国五十多年的洗礼,传统的政治文化中的消极因素有所减少。然而,我国初始化的地理条件,以及沿继几千年的小农经济生产方式,现今仍在广大农村没有得到很大改善,宗族血缘仍没有受到很大冲击,以及我国建国后近三十多年的计划经济的影响,这些客观事实仍作用于我国的政治文化的现代化。因而导致民主、法制、自由、平等、人权等思想严重匮乏。随着中国社会主义现代化进程的不断加快,传统政治文化中的一些封建消极思想已不适应社会主义民主政治建设的需要,其中民主法治意识缺失、封建专制、人治思想已成为社会主义民主政治进一步发展的阻碍。因此,中国只有在批判地继承和发展传统政治文化的基础上,立足于中国的国情,把握住政治文化现代化的正确方向,才能开启整个政治现代化的辉煌历程。

随着现代化步伐的加快,中国传统政治文化现代化的具体发展方向应是:由传统的民本的政治文化走向以人为本的政治文化;由家长专制的政治文化走向民主的政治文化;由人治的政治文化走向法治的政治文化;由均平取向的政治文化走向公平正义的政治文化。这就要求我们对传统政治文化中消极的东西要坚决摒弃,克服“人治”观念的束缚,彻底铲除专制主义、官僚主义、特权思想等旧官场顽症和陋习繁衍的土壤,构建以民族性、科学性、大众性为基本特征新兴的社会主义政治文化。

任何一种政治文化如果仅仅停留在制度层面上是不能稳定持久的,只有当政治现代化的价值取向和目标定位在人们内心形成稳固的信念时,才能产生巨大的能量,推动政治发展进程。因此,我们以一种积极的姿态去构建新型的政治文化,也就是世俗化的政治文化。但目前我国社会主义世俗化政治文化还处于形成发展中,需要经历一个长期艰巨的建设过程,这就要求我们:

首先,要处理好现代政治文化与传统政治文化的关系。人类历史具有时代性和继承性,同样一个民族的政治文化也既具有时代性又具有继承性,每个国家的政治文化都不同程度地带有本国传统文化的痕迹和特征。因此,我们既要把握政治文化的时代性,又要认识它的继承性,要用马克思主义的立场、观点和方法分析传统政治文化,对其进行合理扬弃。积极吸收继承中国传统政治文化中的精华,坚决摒弃封建糟粕,努力创建既符合中国国情,又适应时代要求的社会主义世俗化政治文化。

其次,要处理好本土政治文化与外来政治文化的关系。一个民族的政治文化有其民族自身的特点,同时它要吸收外来文化的优秀成果,借鉴其现代化的管理经验和西方先进的文明成果,来丰富和发展本民族的政治文化,这样就表现出一种融合性。一种文化能够对其他政治文化中的积极因素加以改造和吸收,具有相当大的兼容性,从而使它自身既具有民族性又具有世界性。因此,建设世俗化政治文化既要立足于本民族的特点,又要适应这种全球化发展的要求,同时还应防止西方国家意识形态的渗透。

再次,要注意系统性与传播性相结合。社会主义政治文化建设是一个宏大而深刻的社会系统工程,它有赖于社会各方面的进步和促进,也有赖于它在整个社会的广泛传播。所以,我们一要大力发展社会生产力,发展社会主义市场经济,为社会主义政治文化世俗化提供坚实的物质基础。二要搞好社会主义精神文明建设,提高人民群众的科学文化素质和道德法制观念,为社会主义政治文化世俗化的发展创造良好的思想文化条件。三要促进社会主义政治文化的传播,在全社会形成一个政治文化世俗化的传播网络,把社会主义政治文化的新内容渗透到社会生活的各个方面,努力培育具有社会主义世俗化政治文化的新一代公民。

由此可见,政治现代化的进程必然伴随着政治文化的世俗化,政治现代化的实现也离不开政治文化的支撑,政治文化世俗化发展的成功与否直接影响着政治现代化的成效。没有世俗化政治文化的支撑,政治的现代化就难以实现和持续。

(六)政治管理高效化

在传统社会中,政治决策取决于最高统治者和极少数统治阶级的意志,具有封闭性、主观性、狭隘性和随意性等特点。进入现代化进程以后,经济、自然科学和社会科学的发展水平,均达到一个新的高度,交通的发达,通信手段的完善,信息的收集、处理、传递、储存、保管的日益快捷、全面、准确,等等。所有这一切都为政治决策的科学化与政治管理的高效化提供了物质的、技术的条件。政治决策的科学化和管理的高效化,将使政治体制的决策能力、动员组织能力、应变能力、运行能力、办事效率普遍提高,从而有利于经济发展和社会全面进步,有利于政治制度的巩固。

效能就是有效的功能。管理效能作为政府效绩的评价性范畴,是指政府活动的实际功效与能量。具体包括政府有效地行使权力,动员各种资源,促进经济增长,满足公众的需求以及处理问题或危机的能力等。政府的高效能就是政府的高能力、高能量、高效率、高效益的有机统一或综合效应。评价一国政府效能的高低有以下三条衡量标准: