书城政治战后国际关系透视
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第41章 当代全球问题(12)

第二次世界大战爆发后初期的国家重组,在世界范围内再一次导致了广泛的国家版图变更。德、意、日轴心国集团在第二次世界大战期间侵占的别国领土被归还或者重新处理。德国一部分战前领土被划归给苏联和波兰,居住在苏联和东欧国家的大约1300万德国裔民由于被驱逐出了这些国家而流离失所。在亚洲和非洲,许多原先属于西方列强殖民地和半殖民地的地区,先后通过暴力或者非暴力的斗争方式,摆脱了宗主国的控制而获得独立。在这些新兴民族国家的形成过程之中,一次又一次的大规模难民潮相继生成。1947年印度和巴基斯坦实行分治之后,1400万印度教徒和穆斯林先后逃离家园而分别迁往印度和巴基斯坦。

到了20世纪80年代末和90年代初,东欧剧变和苏联解体的发生又引起了国家版图的显着变动。在苏联15个加盟共和国纷纷独立之后,前苏联地区5400万到6500万人由于不再具有居住地国籍而成为无家可归者,其中2530万人是俄罗斯人。据估计,20世纪的最后10年,该地区共有900万人进行了迁移。地处南欧的南斯拉夫于20世纪90年代初分裂为南联盟、克罗地亚、波黑、斯洛文尼亚和马其顿五个国家,难民潮伴随着这一分裂过程而形成。1991年,克罗地亚的20多万难民逃往国外,大约35万人成为国内流离失所者。在1995年底,超过220万的波黑人流离失所,其中约130万人在国内流离失所,约50万人逃到邻国,约70万人在西欧避难。

国家版图的变更一般都会伴随着战争,它要么是战争的产物,要么是战争的诱因。从这个角度讲,冲突和战争与难民潮的发生是直接相关的。如前所述,两次世界大战都直接导致了大规模的难民迁徙。第二次世界大战以后,亚洲和非洲的一些殖民地和半殖民地国家所发生的民族解放战争,同样也造成了大量难民。此外,时有发生的地区冲突也往往造成难民问题。在20世纪70年代末80年代初埃塞俄比亚的欧加登地区,居住在该地区的数以千计的索马里人逃到了索马里境内,还有4万多人逃往吉布提,到1981年,总计有45~62万人因为埃、索两国的冲突而沦为难民。1991年亚美尼亚独立后,阿塞拜疆和亚美尼亚两国因为纳-卡地区归属问题爆发了战争。这场战争在随后的几年里逐步升级,造成了数十万难民流亡他国。2001年“9·11”事件之后,美国以阿富汗塔利班政权藏匿基地组织恐怖分子为由对阿富汗进行了军事打击。据不完全统计,从战争开始到战争之后阿富汗过渡政府成立,其间约有数十万阿富汗人逃到邻国,100多万阿富汗人在国内流离失所。

除了战争的情况之外,政治状况的变化导致难民问题的情况也并不鲜见。一种情况是,某些国家的政府发生更迭并由此造成国内政治形势发生重大改变,一些人因为害怕受到迫害而选择到别国进行政治避难。例如,1991年海地发生军事政变,海地历史上首位民选总统阿里斯蒂德所领导的政府被军人集团推翻。从1991年10月到1993年2月,4万多海地人从海路逃往美国而被拒之于海上,从1991年12月到1993年6月,1万多海地人向美国政府提出了类似难民庇护的申请;另一种情况是,一些国家的政府无力控制局面,各派政治势力展开激烈斗争甚至是暴力冲突,从而引发内乱。在内乱中,许多无辜的平民沦为难民。非洲国家的内乱或内战在冷战结束前后尤为突出。从几内亚湾沿岸到红海沿岸,扎伊尔、苏丹、埃塞俄比亚、乍得、布隆迪、卢旺达、利比里亚和塞拉利昂等许多国家政局动荡。

在导致一些国家国内动荡的因素中,民族、种族因素的作用是十分突出的,这种情况在当代尤其明显。由于历史和现实的种种原因,一些民族、种族之间积累了比较深刻的矛盾。在一些情况下,某些执掌政权的民族、种族集团推行利己的政策,损害其他民族、种族的利益,就可能导致民族、种族之间的冲突;在另一些情况下,一些多民族国家中的某些民族,特别是主体民族,对其他民族进行排斥、迫害,也会把许多人推向难民的境地。

例如,在卢旺达境内,胡图族和图西族是两大部族。卢旺达在第一次世界大战以前是德国殖民地,战后成为比利时的托管地。在长期的殖民统治中,殖民者对两个部族实行了分治政策,造成了两个部族之间深刻的隔阂。在托管时期,比利时给予图西族管理胡图族农耕民的权力。20世纪50年代以后,在联合国推动非殖民化的压力之下,比利时转而支持占人口多数的胡图族人。受到政治事件的影响,两个部族之间的矛盾不断加深。1994年以总统专机失事事件为直接导火索,卢旺达爆发了种族大屠杀。短短百日之内,近百万无辜者被残酷杀害。200多万胡图族人逃往扎伊尔、布隆迪、坦桑尼亚和乌干达等邻国。

由于历史上殖民者的分治而导致民族矛盾的情况同样出现在苏丹国内的阿拉伯人与黑人之间。第二次世界大战后,苏丹境内的黑人要求自治,这一要求遭到阿拉伯人的反对。双方之间兵戎相见,大量难民因此逃到了邻国。

在南亚的不丹,因境内的尼泊尔人遭受压迫和驱逐,也发生了难民问题。这些尼泊尔人在历史上就定居于那里,1989年,不丹政府要求其境内居民提供公民身份的证明,否则予以驱逐。不丹政府还强制尼泊尔人穿着不丹人的民族服装,在小学中取消尼泊尔语课程。不丹政府所实行的民族歧视与排斥政策,迫使不丹境内的尼泊尔人远走他乡。到1993年6月,从不丹逃离的尼泊尔难民超过10万人。他们大部分都安身于尼泊尔东部地区的难民营中,其余的则在印度。

在当代,除了各种不同的政治原因之外,经济因素在一些情况下也是导致难民问题的突出原因。第二次世界大战以后,全球贫困人口不断增加,许多地区和国家的人均收入有所减少。一些群体的贫困化,特别是在社会财富的分配严重不均衡的情况下,往往会造成社会形势的不稳定,甚至冲突,而冲突恰恰是难民问题产生的直接原因。1992年,阿尔巴尼亚一些公司和“慈善基金会”进行大规模诈骗性质的高息集资活动,政府没有对这一非法集资活动加以制止,致使广大储民遭受重大损失。事态发展到1997年便造成了严重的经济和金融危机,引发了从未有过的武装暴动。这场由于经济问题引起的动乱,反过来又使阿尔巴尼亚的经济雪上加霜,社会治安陷入混乱,很多人纷纷外逃。对于贫困群体来说,暴力冲突造成的冲击最大。冲突引起的食物短缺使得本来就脆弱的社会群体会丧失最基本的生存条件。在苏丹的内战中,就有60万难民是因为饥荒和疫病而死亡。

在难民问题的形成过程中,生态问题也可能构成其原因。就人类生存的自然环境来说,发生的变化可以有两种形式:一种是突发性的自然灾害,比如地震、飓风等;另一种是渐进式的退化,例如资源枯竭,土地荒漠化等。按照目前的国际公约,因环境变化而进行迁徙的人并不是难民。不过,由于环境的退化会导致不同群体对稀缺资源的争夺,并且有可能发生冲突,因此最终也可能导致难民问题。这种情况非洲就时有发生。例如,为了争夺塞内加尔河盆地的肥沃土地,数以千计塞内加尔人和马里塔尼亚人跨越两国边界进行迁徙。在埃塞俄比亚南部,一些部落因为争夺放牧资源而产生了激烈的流血冲突,许多难民因此流入肯尼亚北部。在莫桑比克,已经遭受了内战之苦的难民由于1992年的一场大干旱而处于更为不利的境地。当年有超过10万人逃到了邻国马拉维。

实际上,许多难民潮的产生往往是多种因素共同作用的结果。对于某一次难民潮来说,有些因素相对比较突出,有些因素则起着间接作用。比如,很多情况下,武装冲突是难民问题的直接导火索,但是武装冲突又是由其他因素引起的,包括国家版图变更、政局变化、民族种族矛盾等。又如,在一些经济不发达的地区,从表面上看,民族种族因素较为突出,但其背后却往往有贫困和环境恶化等原因。贫困会造成生存资源的紧张,而环境的退化更会加剧这种境况,由此而引发的民族种族冲突,最终会导致难民潮。

(4)国际社会解决难民问题的努力

国际社会解决难民问题的努力始于20世纪。1921年,在国际红十字会等人道主义组织的推动下,国际联盟设立了俄国难民事务高级专员(High Commissioner for Russian Refugees)。该职位的设立标志着国际联盟处理难民问题行动的开始。从1922年到1926年,国际联盟先后颁布了《向俄国难民颁发身份证件的安排》、《向亚美尼亚难民颁布发身份证件的安排》和《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的安排》等文件,对俄、亚等国难民的处理进行了具体筹划。此后,国际联盟还于1933年颁布了《关于难民国际地位的公约》,对处理难民入境,也不得驱逐符合公约定义的难民出境作了规定。但是该公约只得到了8个国家政府的批准,而批准的国家中又有一些国家为自己履行公约规定的义务制造了种种限制,所以,国际联盟时期国际社会解决难民问题的成效十分有限。

联合国成立以后,国际社会为了解决难民问题付出了更大的心血。1947年,国际难民组织(International Refugee Organization,IRO)成立。该组织负责对难民进行确认、登记、分类、照顾、法律保护、遣返和安置。自成立以后,该组织成功地在80多个国家安置了100多万难民。不过,处理难民问题的国际机制和法律体系在当时并没有形成,这种状况到了1951年才有所改变。1951年,取代国际难民组织的联合国难民事务高级专员公署(United Nations High Commissioner for Refugees,UNHCR)正式建立。同年,《联合国关于难民地位的国际公约》订立,这样,国际难民保护的机制和法律体系基本形成。

1951年联合国关于难民和无国籍者地位国际会议通过的《联合国关于难民地位的国际公约》,对于难民的定义、难民的一般义务和权利、难民的就业和福利、难民保护的必要措施和程序等问题做出了规定,给难民署的工作提供了重要的指导和规范。该公约于1954年生效。1967年,为了适应新的难民形势,联合国一些成员国又签订了关于难民问题的议定书。该议定书对1951年的公约进行了修正,扩大了难民的界定。截至2004年12月31日,共有142个国家加入了1951年公约,142个国家加入了1967年议定书,139个国家加入了1951年公约的同时也加入了1967年议定书。

联合国难民署的成立,旨在以完全的人道主义和非政治性的精神,向难民提供法律保护和物质援助,并且致力于难民问题的永久解决。难民署遵循联合国大会和联合国经社理事会的批示开展工作,对联合国的难民援助事宜负责协调。高级专员方案执行委员会作为难民署的领导机构,担负了制定和部署难民保护计划的重大责任。在成立以来的50多年里,难民署为解决世界难民问题做出了公认的杰出贡献。

在实践中,难民署解决难民问题的主要方式之一是遣返(repatriation)。所谓遣返,就是让难民回到原籍国。有计划遣返(organized repatriation)是遣返的一种,这种遣返是按照得到原籍国、庇护国、难民署和难民四方支持的遣返计划来进行的。遣返计划的内容通常包括原籍国赦免难民的政治罪责、原籍国和庇护国为难民返回提供安全的路径、为返回的难民重建家园提供物质援助以及国际人道主义机构追踪探查难民的安全状况。相对于有计划遣返,自愿遣返(spontaneous repatriation)是一种更为重要的遣返方式。自愿遣返是难民完全按照自己的意愿返回原籍国而不是通过国际机构或者国家的事先安排和集中组织来进行的。对于自愿返回原籍国的难民,难民署都给他们提供便利,为他们的安全返回和接受援助保护创造有利条件。

自冷战结束以来,随着一些长期持续的地区冲突的结束,全球遣返的难民人数大幅度的增长。1985年~1990年,全球遣返的难民在120万左右,而在1991年以后的5年里,全球遣返的难民总数超过了900万。仅在1993年,返回阿富汗的难民就有130万。代顿协议签署之后的一年中,25万波黑难民返回了原住地区。1996年的下半年,大约72万避难于扎伊尔的卢旺达难民回到卢旺达,另有大约48万卢旺达难民从坦桑尼亚返回母国。此外,中美洲、柬埔寨、莫桑比克、纳米比亚等国家和地区流落他国的难民也陆续返回了原籍国。20世纪90年代以后,全球难民基本上是以自愿遣返的方式返回原籍国。1992年~2004年的13年里共有1918.44万难民自愿遣返。这13年中有9年自愿遣返人数在100万人以上。