程宝库 邢璟
一、完善纪检监察与司法反腐败协作机制的必要性
从机构设置的角度来看，我国的反腐败机构主要是由党、政合署办公的纪检监察机关与检察院、法院等各司其职的司法机关两大部分组成的，相应的，反腐败手段也区分为纪检监察手段和司法手段。这种反腐败机制设计侧重于纪检监察机关与司法机关的分工，基本上是一种以纪检监察的预防功能为主、以司法机关的惩戒功能为辅、“出纪检监察则入司法”的反腐败模式。
可以说，在这种模式下，纪检监察机关与司法机关之间在工作性质上有着人为的分野，在工作顺序上有着先后之别，因此，二者很适合于分工作战而不太适合于协同作战。而反腐败工作的现实却经常客观地要求二者协同作战。实践中，主要是在党中央和各级地方党委的统筹指导下，纪检监察机关与司法机关经常配合工作，形成了一些反腐败协作做法。但是，这些做法并没有以法律的形式确定下来，没有形成一种法律机制，同时，这些做法也并不完善。结果是，在一些地方，纪检监察机关与司法机关在实际工作中经常不能很好地协作，工作中的不协调、不配合和摩擦时有发生，不仅拖累了反腐败工作效率，更为严重的是，一些腐败案件因此得不到公正、有效的处理，社会舆论对此颇有微词，纪检监察机关和司法机关的形象都受到损害。
古今中外的反腐倡廉经验无不表明，反腐败是一项系统工程，这样一系统工程总是涉及多个部门的协作，反腐败各部门协作机制的好坏，不仅关系到反腐败工作的成效，也关系到反腐败可能引起的社会反响、政治稳定、经济发展与社会和谐。
中共中央《建立健全教育、制度、监督并重得惩治和预防腐败体系实施纲要》指出：“建立健全惩治和预防腐败体系是党中央在新形势下对反腐倡廉工作做出的重大决策。”也就是说，惩治和预防腐败体系是一项系统工程，系统内各机关的工作目标应是共同的，各机关的工作任务应是统筹的，工作措施应是协调的、一致的、不重复的、互相支持的，每一个机关的工作都应自觉地充分照顾到与其他机关工作的协调一致，为此，各机关之间应保持一贯的信息沟通和共同决策。
为了贯彻和落实党中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的战略决策，在现行反腐败体系中，构建纪检监察机关与司法机关在反腐败斗争中的充分、高效协作机制十分必要。也是当前反腐败工作亟待解决的重大理论问题和实践问题。
二、我国纪检监察与司法反腐败机制的基本现状
上文已述，我国的反腐败机关主要包括中国共产党各级纪检机关、各级行政监察机关以及检察院、法院等各级司法机关。
中国共产党是我国的执政党，我国各级国家机关、国有企业的领导多为共产党员，而绝大多数的腐败行为的主体，正是出自这一掌握国家公共权力的群体，因此党内的纪检机关承担着重要的反腐败职责，这是我国反腐败体系的重要特点。反腐败一直是中国共产党工作的重点之一，新中国成立以来中共中央先后颁布了大量的党内纪律文件，严禁行贿受贿等腐败行为。特别是近年来随着经济体制改革和对外开放的深入，党员参加经济生活的机会增加，出现了严重的权力寻租现象。对于这一问题，党中央给予了高度的重视。1997年3月，中共中央颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，为党员领导干部确定了明确的廉洁从政的标准。2003年12月31日，中共中央发布了《中国共产党党内监督条例》，这是我党执政54年以来第一部党内监督条例，与之同时颁布实施的还有《中国共产党纪律处分条例》。上述两部条例创立了党内监督和处罚体系，是党内反腐败规范体系中的核心规范，在保证党的廉洁性与先进性的同时，树立了一道反腐败的党内防火墙。
除上述文件外，针对一些现实生活中的具体问题，如各种非财物利益贿赂等现象，党中央还先后发布了一系列文件。党内的纪检机关依据《中国共产党章程》以及上述条例和其他规范性文件对腐败行为进行查处。
各级人民政府的行政监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》对国家行政机关、公务人员的各类违法、违纪行为实施监察，其中反腐败是监察工作的重点内容之一。1997年5月9日，第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国行政监察法》，该法对监察机关和监察人员、监察机关的职责、监察机关的权限、监察程序、法律责任等做出了明确的规定。监察机关作为人民政府行使监察职能的机关，依照该法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。
随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，国家行政管理体制不断发展变化，反腐倡廉工作不断深入，政府廉政勤政建设和行政监察工作也面临着许多新情况、新问题。特别是近年来，党中央和国务院多次强调，要依法执政、依法行政、从严治政，加强行政机关内部监督，充分发挥监察、审计等专门监督机关的作用。同时，社会各界也对加强行政监察提出了更高的要求。《行政监察法》的一些条款已不能适应实际情况的需要，需要根据新的形势要求增加新的内容，以进一步完善行政监察制度，加强政府监督工作和廉政勤政建设。正是基于这一原因，2004年国务院制定并通过了《中华人民共和国行政监察法实施条例》，对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职能，保证政令.通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能发挥了重要作用。
党的纪律检察机关主管党纪工作，行政监察机关主管政纪工作。但是，在中国共产党长期执政的条件下，各级行政机关的主要干部中，共产党员占有相当大的比例。这就决定了党的纪检机关和行政监察机关在监督对象上有较大的重合性，在工作内容上也有许多交叉和共同点。因此，党的十四大后，为了适应改革开放新形势下反腐败斗争和加强党风廉政建设的需要，本着加强纪检、强化监察职能的精神，党中央决定党的纪律检察机关和国家行政监察机关合署办公。纪检、监察机构合署办公，实行一套工作机构，两个机构名称，履行两种职能的体制。在这一体制下，既有党政合一的互补机制，又有党政分开的组织分工形式。从机构性质上看，既是党委的机构，又属于政府的职能部门。实行合署办公后，纪检、监察机构在贯彻执行党中央的路线、方针、政策，维护党的章程和国家的法律、法规，协助党的组织整顿党风，纠正行业不正之风，加强党风廉政建设等方面，发挥了重要作用。
除纪检监察机关以外，各级人民检察院、法院对涉及刑事犯罪的腐败行为依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及相关的法律、法规、司法解释等进行侦查、起诉和审判。
在刑法领域，我国始终重视对腐败类犯罪的打击。新中国成立初期，国家针对当时的政治、经济形势，开展了“三反”、“五反”运动，先后制定了一批单行刑事条例和法规。1952年4月21日中央人民政府公布施行了《惩治贪污条例》，条例规定了对贪污罪、贿赂罪和介绍贿赂罪三种犯罪的罪状与法定刑。该条例在此后27年的时间里一直是我国打击腐败类犯罪的主要刑法依据。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑法》。这是在我国多年来刑事立法、司法经验的基础上诞生的第一部刑法。1997年3月14日，第八届全国人大第五次会议审议并通过了刑法修正案，将23部单行刑事立法和130条附属刑法规范系统纳入刑法中。1997年刑法颁布以来，全国人大常委会又先后通过了一部单行刑法、六个刑法修正案、九个关于刑法的立法解释。虽然目前尚存在着漏洞与不足，但是我国刑法对于腐败行为可能构成的犯罪，已经进行了较为系统的规定，对于相关罪名的犯罪构成及其认定标准也进行了较为明确的界定，形成了相对完整的反腐败的刑法体系。
如此，我国形成了以纪检、监察、司法机关为主体的反腐败机构体系以及相应的规范体系。其中，纪检监察机关对构成犯罪的和不构成犯罪的腐败行为都有调查权，司法机关只对构成犯罪的腐败行为有调查权，从这个意义上说，纪检监察机关的反腐败调查权远比司法机关宽泛；但从另一个角度来看，纪检监察机关只对不构成犯罪的腐败行为有处罚权，司法机关只对构成犯罪的腐败行为有处罚权，因为刑事处罚的严厉性远远超过行政处罚和党内纪律处罚，因此从这个意义上说，司法机关的反腐败处罚权高于纪检监察机关。
三、我国纪检监察与司法反腐败协作机制存在的问题
如上文所述，我国已经形成了以纪检、监察、司法机关为主体的反腐败机构体系。但是，纪检监察与司法机关在反腐败协作做法上存在着一些缺陷，这在一定程度上导致反腐败工作效率的降低。
首先，纪检监察机关与司法机关在办案程序衔接上缺乏必要的制度保障。