书城政治反腐败研究(第七集)
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第65章 坚持发展市场与强化监管紧密结合着力完善廉洁高效的公共资源配置机制(2)

(四)大力推进政府采购公共平台建设

政府采购以往由各部门自行组织,存在许多弊端:一是没有规范的采购程序,缺乏透明度,容易滋生腐败;二是成本高,支出大,容易造成浪费;三是部门之间苦乐不均,预算外收入多的部门享用的物料和服务档次高,反之则相反;四是缺乏统一管理,物料使用效益差。为改变这种状况,深圳于1997年初率先实行政府公务用车统一投保,同年11月底又进行了公务车的招标采购,国内十几家新闻媒体进行了现场采访,在全国引起了巨大反响,央视《焦点访谈》称这次招标采购吹响了政府采购制度改革的号角。1999年1月1日,《深圳经济特区政府采购条例》正式颁布实施,这是全国最早的政府采购地方立法。

1999年3月,深圳市政府物料供应中心应运而生,这是在全国率先成立的专职政府采购机构。2002年10月,深圳进一步理顺政府采购的职能关系,成立市政府采购中心,直属于市政府,专司政府采购职能,实现了管理机构与操作机构的分离,这一模式得到财政部肯定并向全国推荐。为提高采购效率,降低采购成本,增加采购的透明度,深圳又于2003年9月自主开发了网上政府采购系统。这个系统能在国际互联网上完成政府采购的全过程,包括网上申报、审核、发布采购公告、招标、投标、评标、询价、投诉、监管、信息处理等全部流程实现了自动化操作,被人形象地称为“在阳光下采购”。

与此同时,为尽可能减少采购中的人为因素,研制开发了“网上电子辅助评标”系统。目前,市、区都已建成了网上政府采购平台,全市政府采购工作已经完成了“变分散采购为集中采购、变人工采购为电子采购、变零星采购为规模采购、变被动采购为主动采购”的“四个转变”,极大地提高了采购规模和采购效率,保证了政府采购工作的廉洁高效。网上协议采购从计划申报到采购完成,中间环节从过去的6个减少到3个,时间更从7天缩短到1天。从1997年实行政府集中采购以来至2007年6月底,全市累计完成采购预算总额284.9亿元,实际采购金额249.4亿元,节约资金35.5亿元,节资率为12.4%。

实践证明,“扬汤止沸,弗如釜底抽薪”。廉洁高效地配置公共资源是从源头上解决腐败问题的重要途径。

二、围绕促进公共资源的市场化配置,不断强化政府对市场的监管作用

公共资源配置中的腐败行为,往往产生于“权力寻租”行为,产生于因行政权力对微观经济活动不当干预而滋生的腐败空间。因此,转变政府职能,大量削减政府不应有、市场不需要的行政管理权力,是在社会主义市场经济条件下反腐败的必由之路。但是,充分发挥市场配置公共资源的基础性作用,并不意味着政府可以完全退出市场,放弃其本应履行的管理职能和监督作用。相反,市场交易的“逐利性”与资源分配的公平性本身就是一对天生的矛盾,要维护公开、公平、公正的市场秩序,确保各种生产要素的自由合理流动,根本离不开政府对市场的适度监管和引导。而且,市场主体越活跃,市场发展越蓬勃,政府的市场监管能力就应越强。另外,从实际情况看,市场也有自身的缺陷,特别是在市场发育不完善的初期,这种缺陷同样容易诱发新的腐败问题。因此,加强政府对市场的监管,不仅是促进市场健康发展的需要,也是有效预防腐败、高效配置公共资源的需要。近几年来,深圳围绕强化政府对市场的监管,在反腐倡廉工作中主要采取了以下四方面的措施。

(一)加强政府工程专业化管理

在计划经济模式下,政府工程都是各部门自己建设、自己监管、自己使用,这种“官商一体”现象不仅耗费了各部门大量的人力资源,影响正常业务工作,而且导致了大量的腐败现象的产生。在市场经济模式下,通过招投标引进了竞争机制,但又带来投资主体缺位、工程管理不到位等新情况新问题。为使政府既不直接插手工程,又能有效地监管工程,深圳经过探索实践,找到了新路子:加强专业化管理。市政府于2002年成立了建筑工务局,2004年改为建筑工务署,负责除水务、公路以外所有政府投资工程建设管理。

今年上半年,市水务局又成立了水务工程建设管理中心。最近,市公路局又在探索成立交通基础设施建设管理中心。这些专门机构成立后,工程建设的模式改为,一是由政府专门机构承担职能性、环节性、决策性和监督性工作;二是面向社会招聘工程设计、招标代理、项目监理等专业机构,承担专业性、技术性、事务性工作;三是公开招标施工企业,承担工程施工任务,从而,较好地实现了市场竞争和政府监管的有效统一。如,市工务署对政府建设工程实行统一设计、统一招标、统一现场监管、统一竣工验收,通过实行严格的合同制规范工程管理,推行合理低价中标、现金履约担保,强化现场签证和变更管理等措施,进一步提高了政府工程的专业化管理水平。自2004年4月成立工务署来,政府工程基本上杜绝了超预算、超概算、超决算、拖工期等“三超一拖”现象,没有发生一起重大的工程质量事故,没有发现一宗工程腐败案件。至2007年6月底,市建筑工务署负责政府工程项目已达139项,计划总投资590亿元,累计完成投资155亿元。通过公开招标、低价中标,节约政府投资44.54亿元,平均降幅达24.5%,个别工程如填海工程的价格下降了50%。

(二)充分发挥电子政务的监督功能

电子政务既是透明、高效的政务运作机制,也是便捷、有效的监督机制。深圳将电子政务运用到监察工作,在全国率先开发了行政许可电子监察系统,从2004年底投入试运行以来,不断推进系统的建设。一是完善功能,逐步拓宽监察的范围,实现了对全市31个部门239项行政许可项目、28个部门197项非行政许可的其他审批事项以及涉及16个部门的重大投资项目审批工作的全程实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务。二是完善制度,先后制定了《深圳市行政许可电子监察预警纠错办法(试行)》、《深圳市行政许可绩效测评电子监察办法(试行)》和《深圳市行政许可网上投诉处理办法(试行)》,并修改合并成《深圳市行政审批电子监察暂行办法》,建立起电子监察的基本工作规范。三是严肃责任,建立了“黄牌办班”、“红牌问责”的制度,凡出现违规情形被系统出示“黄牌”警告的,责任人要参加培训班学习;凡因严重违规问题被出示“红牌”的,根据《深圳市行政过错责任追究办法》追究责任。这一系统的实施,对规范审批行为、提高行政效率、推进政务公开、强化监察职能、防范腐败滋生起到了积极的作用。特别是该系统对行政许可进行全程即时监控,对超时、违规审批的,实行黄、红牌处理,强化了监督效能。该系统运行后,市级行政许可的提前办结率由原来的不到3%提高到目前的86%,得到了市民群众的充分肯定,中央纪委、监察部推广了这一做法。近年来,深圳又将电子监察工作不断延伸,监督内容从最初的行政许可逐步扩大到了工程招投标、政府采购、重大事项办理,等等;应用领域从电子监察发展到了绩效评估;覆盖地域从市级发展到了各区、乃至街道。电子监察系统的建设,带来了监督方式、监督效率的重大变革,为加强监督提供了先进手段和有利条件。从实践情况看,通过发挥电子监察的“指挥棒”、“督查队”、“裁判员”作用,政府的监管更加及时、有力、透明、到位。

(三)强化经常性的行政监督检查

好的机制、制度,没有监督去保证,是很难落实的。同时,市场在发展,新情况新问题不断出现,客观上也需要全程跟踪,不断检查发现问题、解决问题。为此,深圳在确定派驻纪检监察组职能时,明确赋予了其监督公共资源交易市场的任务,要求有关派驻组经常深入市场第一线,跟踪检查督促。对重大的工程招标、土地使用权转让、产权交易和政府采购活动,纪检监察机关坚持派人现场监督。对市政府重大投资项目,坚持对工程规划、设计、拆迁、招标、合同管理、工程管理、资金拨付等各个环节,进行全程监督。对重点的施工监理单位,如市建筑工务署下属的土地开发中心和工程站,派驻廉政联络员和工作联络员。

为切实加大监督力度,今年市纪委还成立了四个专项工作巡察组,专门负责巡察审批制度改革、政府重大投资项目、轨道交通建设、政府采购等重点工作。每个巡察组都由一名局级干部带队,相对固定了2名成员。巡查组深入各责任单位和工作第一线,广泛开展调查研究,协调解决和跟踪督办市场配置资源中影响公平与效率的有关问题,对推动公共资源交易市场健康发展起到了积极作用。最近,我们通过加强监督检查,发现深圳地铁一期工程广告资源经营权招标项目存在串通投标、操纵评标等违纪违法行为,导致了国家利益严重受损,于是积极协调有关部门,依法果断中止了原经营权合同,并重新组织综合评审竞标,签订了新的租赁合同。新合同的金额与原合同10年租金5.19亿元相比,增加了7.26亿元,增幅达140%,较好地实现了国有资产保值增值,成功挽回了巨额经济损失,取得了显着的效果。

(四)严肃查办违纪违法案件

完善的市场经济,从根本上讲就是法治经济,只有严格执纪执法,才能不断提高市场的法制化建设水平。就反腐败工作本身而言,加大源头治本工作力度,并不表明可以放松办案工作,查办案件不仅是反腐败斗争的重要突破口,也是治本工作的基础,这一手土地资源的市场化配置,任何时候都不能软。只有旗帜鲜明地查办要素市场中的腐败案件,始终保持对腐败分子的高压态势,才能增强教育的说服力,制度的强制力和监督的保障力,这也是最有效的预防。因此,深圳在改革体制机制,不断从源头上预防腐败的同时,旗帜鲜明地查办公共资源配置领域的违纪违法案件,保持了惩治腐败的高压态势。

市委市政府设立了规范三个要素市场的“高压线”,领导干部凡是违反规定的,先免职,后处理。对有制度不执行,或在执行制度上阳奉阴违,特别是顶风违法违纪的,做到了发现一起坚决查处一起。比如前几年,我们发现原市大工业区管委会主任违规招投标,先将他就地免职,再进行纪律处分,在社会上产生很大的反响。去年,深圳查处了几起在招投标中弄虚作假的案件;今年,发现政府采购中个别委托采购的中介机构违规乱纪,又坚决进行了查处。为维护市场信誉,深圳还对企业、施工单位和专家,实行黑名单制。近3年来,处理了5个违规的企业和108名评标专家。最近,深圳市又出台《建筑市场严重违法行为特别处理规定》,将对违规串通投标、违规导致安全事故等问题,除进行法纪制裁外,还要进行暂扣资质证书等特别处罚。

党的十七大为新时期的反腐倡廉工作指明了方向。我们一定要认真贯彻落实党的十七大精神,在新的历史起点上,加强对深圳反腐倡廉建设的理性思考,按照“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”的要求,进一步理清思路、加大力度,尤其要发扬敢闯、敢干、敢于探索创新的精神,进一步深化改革,以改革和制度创新加大从源头上治腐的力度,努力取得反腐倡廉建设的更大成效。

(作者系深圳市委常委、纪委书记)