上一章关于治理理论解释力的讨论已表明，新自由主义与国家主义的对抗本质上不能证明两种理论形态之间的非此即彼，所谓政府失败与市场失败都指向了对公共管理新模式的追求。治理理论如果不仅仅是一种新的意识形态，而真正超越了狭隘国家主义与新自由主义的抽象对立，那么治理理论必然会对公共行政学说产生真实而深刻的影响，因此本书得以将研究重点设定为基于公共行政学视角考察治理理论。我们认为，治理理论对公共行政的理论框架有明显的推进，而突破口便在于治理理论对民主与行政之间关系的重新描述。
如我们所知，公共行政学科诞生之初，就将政治与行政的二分作为其基本原则；而在公共行政实践中，政治和行政活动却无法截然分开。政治与行政二分法缺乏一种经验证明，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。在科层制的行政日益强大的背景下，行政系统甚至在一定程度上取代了政治系统的决策功能，民主政治在公共行政中的作用趋于间接化；公共行政中的民主价值匮乏，而代议制民主有沦为“投票日民主”的势头。一般而言，政治决策需要民主，而基于科层制的行政过程强调集权。公共行政学中最持久的争论便是如何协调效率与价值之间的关系（详见本书第5章）；虽然效率与价值的关系很难完全等同于行政集权与民主政治之间的关系，但不找到民主与公共行政的结合点，便无法糅合效率和价值。20世纪中叶，Waldo重申了民主制公共行政概念，他敏锐地指出，如果行政确实是“现代政府的核心”，那么在20世纪民主理论必然会来拥抱公共行政（Waldo，D.，1952）。现在我们可以说，因为治理理论，当代民主理论和公共行政之间已经实现交融。
民主理论与公共行政的相互“拥抱”，不仅是民主理论发展的契机，也为公共行政理论的发展开辟了道路。换言之，民主理论和公共行政理论的重新融合既是民主理论所必须，也是公共行政学所必须。总的说来，当代民主理论在形式上不再限于强调代议制，在功能上也不再局限于形成一个合理的权力结构。通过对治理理论民主论点的初步解读可发现，治理的论点和实践都没有拘泥于二分法的传统，而是通过强调公民身份、公民参与从政治过程向公共行政过程的延伸和转变；于是民主理论的核心思想至少在公共行政领域得以“复活”。因为治理理论提供的民主视角，民主理论与公共行政理论之间出现了“共生”状态，这不仅可能再造民主理论，也意味着治理理论关于民主的观点可能成为批判和更新传统公共行政范式的理论支点。
4.1从直接民主到代议制民主
民主与行政的实质性分离大约开始于代议制民主时代。而民主作为一种实践制度，远比代议制更为久远，它可以追溯到古希腊城邦时代的“公民大会”，直接民主表征着那一时期民主和行政两方面的根本特征。作为对古代民主的超越，近代民主以代议制替代了直接民主。在近现代的政治发展历程中，代议制民主被理所当然地视作民主的理想类型。但是，在代议民主受到顶礼膜拜的同时，它在多大程度上真正体现了民主的古老本质，却一直备受质疑。正是在这个意义上，民主制度的当代新发展，强调的正是向古代民主精神的再次回归，它强调自由、平等的公民通过开放的、审慎的对话和参与，形成理性的共识。
4.1.1希腊城邦的直接民主
早在古希腊城邦时代，雅典就崇尚公民直接参与政治生活；这一时期的民主实际上也是行政的方式。雅典公民大会享有城邦的最高权力（规模较小的评议会是公民大会的常设机构，担任行政和指导职能）；在公民大会上，人人具有平等的发言权，全体公民聚集到一处，讨论、决定和制定法律。法院享有与公民大会近乎同等的大权，各种法院都由一定数量的公民担任陪审员和审判员，他们的投票结果决定了判决。直接参与不仅是政治过程的原则，也是一种彰显公民身份和公民权的生活方式。尽管雅典民主有公私不分（将个人美德等同于公民美德）、排他性、易形成多数人暴政等弱点，而且当代政治思维中对公民个人权力的信奉也很难追溯到雅典时代，但“雅典的民主发展已经成为现代政治思想的主要渊源。它的政治理想——公民平等、自由、对法律的尊重和正义——已经影响了西方的政治思维”（戴维·赫尔德，1998，p.15）。它留给后世的直接民主形式、程序和制度安排、人民（公民）权力、自我管理等理念成了一笔永久的思想财富。
在罗马共和国时代，对城邦国家拥有实际控制权的是元老院。但平民在与贵族的斗争中还是建立了自己的人民大会，以形成对贵族的制约，不过人民大会所享有的权力已经明显不及希腊时代的公民大会。随着基督教的兴起，积极的公民理想迅速地衰弱了，虔诚的教徒取代了积极的、居于决断地位的公民。在中世纪也没有产生对于民主政治本质的广泛思考，但共和主义的复苏和意大利北部城市共和国的出现对于“政府是上帝赋予的统治形式”形成了挑战，人民主权对于教会的权威也构成了威胁，宗教意义上的“上帝面前人人平等”、“上帝的意志是让所有的人都得救”则逐渐转变为“公意”的讨论。但近代民主相对于古代民主的最重要超越不在于共和主义和人民主权论，而在于代议制民主制度的建立。
4.1.2近代国家中的代议制民主
近代国家不仅在经济社会结构方面与古代城邦、城市共和国已经大相径庭，近代民主政体也必须克服古代民主的显着弱点。近代民族国家的面积和人口规模一般远远超过了古希腊的城邦国家，商品经济日益发达，更使得古代直接民主的外壳已经很难再适用。构建近代民主制，需要贯彻人民主权原则，又要具备相对于近代国家的可行性；前者需要直接民主，后者只能容纳一种较弱的民主形式。对于此一难题，卢梭提出：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。”（卢梭，2003，p.84）密尔一方面认为“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那个政府”（密尔，1984，p.43），是能够满足社会所有的要求的政府。
而“能够满足社会所有要求的唯一政府是全民参加的政府”，即“完全的平民政府”。在这个政府里，所有的人“即使是参加最小的公共职务也是有益的”。
但同时他又不得不抛弃了每个个体直接参加治理的理念，因为“在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分所有的人亲自参加公共事务是不可能的”，如此“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”（Ibid，p.55）。
代议制成了近现代民主的基本标志。代议制就是让某些人享有“作出决定的权力”，但这种权力只能通过选举，通过赢得人民的选票来获得，（熊彼特，1979，p.331）而不是通过指定、世袭等方式私相授受，因此代议制民主实质在于“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”（密尔，1984，p.68）代议制民主之所以被认为是间接民主，是因为虽然人民行使权力、影响决策，都必须通过选举产生的那些“代表”这一中间环节；但至少在理论上说，“代表”产生于人民的选举，因此他们也接受了选民的委托，于是在终极意义上，是人民行使着对公共事务的决策权。如孟德斯鸠所言，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力（孟德斯鸠，1987，p.154），代议制通过自下而上的权力授予，构成了一个相互制衡的权力结构。在这种权力结构中，政府不是自在的权力主体，只是受委托的权力代理人；至少从理论上说，如果政府不能称职地践行人民（选民）的委托，人民就有权收回委托。这一结构可能确保人民主权。“只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力……才是正当的权力。”（萨托利，1993，p.77）因此，不仅是基本制度的合法性，而且政府能否存在下去，都以是否能够在一定程度上表达人民意志的权力为必要条件。这样，代议制方式就有些理所当然地成为了迄今为止最为有效的实现人民主权、制止权力被少数人滥用的方式。
需要注意到，尽管代议制民主看上去功能完善，然而代议制的倡导者密尔就已经看到了代议制是存在局限性的。密尔一方面指出代议制政府是可能实现的最完善的政府形式，另一方面他又揭示出代议制政府具有两个根本的缺陷：“第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分。第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。”（密尔，1984，p.85）密尔甚至认为，平民（代议制）政府比其他任何形式的政府更容易有“智力条件的不足缺陷”（Ibid，pp.85‐86）。第二种危险则是“阶级立法的危险，就是意图实现（不管是否真正实现）统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险”（Ibid，p.98）。在后来代议制的实际运行中，密尔的上述担忧不幸被许多事实所证实。哈耶克也指出，“（代议制）民主的理想，其最初的目的是要阻止一切专断的权力，但却因其自身不可限制及没有限制而变成了一种证明新的专断权力为正当的理由。”（哈耶克，1997，p.130）代议制民主的框架一直持续了下来，迄今仍然是民主制度的核心。但在代议制民主的时代，其他的民主形式对代议制民主形成了某种补充和修正，这些形式主要有：公民投票（Referendum）、公民创议（Initiative）和罢免（Re‐call）民选公职人员。近几十年来，这几种形式的民主得到长足的发展。例如二次世界大战前，公民投票较为罕见；战后，公民投票的使用频度有所上升。
有的国家在宪法上明确规定，在某些情况下，公民可以直接通过全体投票做出决定。不过实施这些直接民主的技术难度依然使得它们只能成为代议制民主偶尔的补充，代议制民主制度框架仍然是主导性的；而非西方国家建立民主制度，一般也以代议制为首选和标志。不过，对代议制的限度，人们却有了越来越深刻的思考，这构成了20世纪的各种民主理论的重要内容。
4.1.3对代议制民主的各种批评
20世纪的众多民主理论流派（如精英主义、保守主义、多元主义等）的发展，都始自对代议制民主的批判。其中，精英主义民主的核心观点是，民主是一种权力为众多团体分享的多头政治体制，是多重对立的少数人的统治；代议制民主作用最多在于选择决策者并制约其过分行为（戴维·赫尔德，1998，p.145）。韦伯最早对现代社会的精英民主进行了论述：法理型关系对应的政治建构是科层制。“科层制统治的最基本依据在于科层制‘技术最优’。与以往其他类型的组织相比，科层组织具有纯粹技术上的优越性。……科层制一方面是社会理性化的结果，一方面又象征着纪律机制大量兴起。”（聂璐，2004）在大部分近代理性主义的思想家看来，人类能够在理性、哲学和科学指导下，通过合作来自我管理，实现最大限度的和谐。但19世纪末期以来，理论家对于理性、现代性的前景不再那么乐观了，代议制民主的意义也开始被重新审读。韦伯对现代性表达了十分悲观的态度：理性化导致现代社会出现意义的丧失和个人自由的丧失。于是，社会的价值目标、创造力和想象力也消失殆尽。要想突破这一困境，唯一的希望在于卡里斯马（个人魅力）型领袖。在现代法理型统治下，这样的领袖人物只能在科层体系之外，通过“公民表决的民主”或“领袖民主”来产生。韦伯认为，现代代议制民主是“公民投票的领袖民主。”在选举中，最重要的是政治精英的声望和信誉，民主并不是以全体公民为基础的民主，而是确保社会进一步发展，使国家更有效率的关键机制。选举的重要性在于，它使得国家政权获得了合法性。与自然法的自由民主原则不同，韦伯强调，人民通过一种形式上自由的方式选举那些看起来更能表达他们利益和目标的领袖。这样，人民的授权者地位在韦伯那里被动摇了，代议制民主产生价值目标的功能也受到了怀疑。