书城政治政道与正道:领导干部职务犯罪风险防控指南
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第2章 反腐体制有什么新改革

党的“十八大”以来,随着反腐斗争的持续深入开展,反腐体制也有了新的改革。

(一)开启了法治反腐的新模式

反腐败是我党一贯的重要主张,但纵观我党反腐败发展历程,我们不难发现,在过去的特定历史背景下,主要采取的是“运动反腐”和“权力反腐”模式。“运动反腐”的出现,终究是一种体制不健全的表现,所采取的措施往往以某个社会事件为契机,对腐败问题与腐败分子进行“爆发式”清洗,缺乏长效性与规范性,不仅难以根治腐败问题,而且破坏性很大;“权力反腐”也只能解决局部问题,难以从全局上根除腐败,并且容易因领导者意志的改变而改变。这两种反腐败模式,都带有较明显的“人治反腐”特征,难以保障反腐败斗争持续健康发展。

随着法治建设的全面推进,将反腐活动纳入法治化轨道,正逐步成为中国反腐的新常态。法治,是法律至上的善治模式,是当今社会的发展趋势和追求目标。

何为“法治反腐”?这是相对于“人治反腐”而言的,是指把反腐败纳入法治化轨道,通过健全反腐败法律制度,依法制约和监督公权力的行使,达到依法惩治腐败分子和预防腐败犯罪的目的。“法治反腐”的基础是健全反腐败法律制度,核心是规范和制约公权力的行使,关键是完善权力公开制度和权力监督体系。

以习近平同志为代表的新一届党中央,高度重视反腐败的法治思维。继十八届四中全会提出“加快推进国家反腐败立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象”之后,不仅国家层面的反腐立法在不断进步,而且党内“三大法规”(《巡视工作条例》《廉洁自律准则》《纪律处分条例》)的修订出台,为8700多万党员进一步拧紧了党规党纪的“发条”,划清了党规党纪的“底线”,全面从严治党的制度笼子也扎得更加严密了。

相对于“运动反腐”和“权力反腐”,法治反腐具有巨大的优越性。

一方面,只有法治反腐,才有利于形成预防和惩治腐败的长效机制。将反腐措施法律化、规范化,意味着党和国家的反腐战略得到了法律的支持与认可;法律规范的稳定性与明确性也决定了反腐败的国家意识和注意力具有更强的稳定性与明确性,不会因为个别领导人意志的改变而任意改变,可以避免“人治反腐”模式下容易出现的应急性与临时性不当反应。

另一方面,只有法治反腐,才有利于打击腐败和保障人权。法的运行具有程序性,程序的基本要求包括四要素:一是任何人不能做自己的法官;二是同等情况同等对待、同等关注;三是权力在阳光下运行,在监督中行使;四是执法者、司法者不能从当事人那里牟利。可见,法治反腐,不仅要求结果是正义的、经得起考验的,而且要求反腐的过程也具有正当性,必须用法律程序来限制反腐权力的恣意。只有这样的反腐败,才具有权威性和公正性,才能够获得民众的普遍承认与确信。同时,经由正当程序的反腐败活动,其本身就是一种生动的法治教育,能够起到敬畏规则和抑制腐败的作用。

(二)形成了高效的法纪监督体制

一方面,“案件查办、干部提名以上级纪委为主”的纪检体制改革,使过去的纪检体制从条块分割中解放出来了,保证了上级纪委对下级纪委的领导与纪委监督应有的权威性,改变了原来纪委由同级党委领导还要监督同级党委的尴尬局面,为在党内严肃法纪、“把纪律挺在法律前面”奠定了重要的基础性保证。

在2016年1月召开的十八届中纪委六次全会上的工作报告中,王岐山同志指出:2015年全国对违反纪律、给予党纪轻处分和组织调整的有20万人;给予党纪重处分和重大职务调整的有8.2万人;还有5400余名党员干部主动向纪检监察机关交代违纪问题。同时,2016年将研究制定省级纪委向中央纪委报告线索处置和执纪审查情况的办法,对重大问题该发现没发现就是失职,发现问题不报告、不处置就是渎职,都要追究责任。这些数据与工作部署不仅表明了反腐败的高效性与威慑效应开始显现,而且再次彰显了执政党法治反腐“永远在路上”的决心与信念。

另一方面,检察机关作为国家法律监督机关,查办职务犯罪,始终是检察机关的一项重要职能。尤其是随着司法改革的实质性推进,司法机关依法独立行使审判权、检察权的社会环境进一步改善,使得司法机关对公共权力行使的监督功能得到增强,检察机关反职务犯罪的力度在不断加强,反职务犯罪的领域也在不断扩展。对此,从最高人民检察院通报的2014年第一季度全国检察机关查办贪污贿赂和渎职侵权犯罪案件工作情况中,就可体会到强力反腐的基本趋势。

总体上看,反职务犯罪工作呈现出立案数、大案要案数全面上升,“老虎”“苍蝇”一起打,集中力量办大要案等典型特征。2014年1至3月,检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件8222件10840人。与2013年同期相比,案件数和人数分别上升24%和19.8%。其中,贪污贿赂5万元以上、挪用公款10万元以上的大案数上升26.9%;县处级以上干部贪污贿赂犯罪要案数上升46.9%。2014年1至3月检察机关共立案侦查渎职侵权犯罪案件2245件3073人。其中,重特大案件1270件,占立案总数的56.6%;县处级以上干部要案137人,占立案总数的4.5%。与去年同期相比,案件数、人数分别上升10.2%和12.7%;重特大案件数上升8.5%;县处级以上干部要案数上升69.1%。

同时,检察机关还针对一些职务犯罪的高发领域,不断开展专项打击与预防活动;为了形成持续追逃合力,积极加强与公安、外交、司法行政、人民银行等部门的协作,拓展发现、查缉犯罪嫌疑人和追缴腐败资产的渠道,综合运用引渡、遣返、劝返等多种手段,建立国际追逃追赃常态化机制。同时,完善线索管理与侦查环节保密措施,加强对涉案人员的财产监控,健全防逃预警体系。

随着党的纪检系统与检察机关之间的无缝衔接机制的逐步形成,任何将党纪国法视为“儿戏”的观念与行为,都必将引发实实在在的政治与法律风险。

(三)巡视监督常态化

作为党内监督重要手段之一的中国共产党中央巡视制度,在建立十余年之后,伴随“十八大”后形成的反腐新常态,日益成为中央反腐行动的利剑。截至2015年年底,中央巡视组共开展了8轮巡视,巡视149家单位党组织,实现了对31个省区市、中管国有重要骨干企业和中央金融机构全覆盖。中央巡视组由中央直接派出、代表中央去发现问题,所到之处均引起官场震动和群众的热烈响应,巡视监督威力陡显,发挥了尖兵和利剑作用,充分展现了新一届党中央坚持全面从严治党的坚定决心和顽强意志。

中央巡视组于2003年成立,早称“中央纪委、中央组织部巡视组”,2009年更名为“中央巡视组”。党的“十八大”以来,巡视监督工作备受重视,巡视的范围不断扩大,巡视的节奏不断加快。在2015年,中央纪委共设立47家派驻纪检组,实现了对中央一级党和国家机关全面派驻,中央巡视工作形成了常态化的发展趋势,尤其是《中国共产党巡视工作条例》的出台,进一步为从中央到地方巡视工作的常态化提供了制度保证,使巡视监督活动进一步制度化、科学化。

反腐倡廉活动历经短短三年多的时间,就取得了“反腐败斗争压倒性态势正在形成”的显著成效,老百姓对治理腐败的“信心指数”也大幅提升,不能不说是上述反腐体制新改革所释放的正能量的结果。