长期以来，我们一直实行“城乡分治，一国两策”的城乡二元体制，农民与城市居民分属于两个不同的管理体制，享有的权利也有着巨大的差别，他们实际上处于二等公民的地位。特别是在计划经济体制下，农民是生而为农民的，他们没有选择。即使在改革开放、社会流动大大增强的今天，国家对于农民的诸多不平等政策仍未取消。从前面的分析中我们已经看到，农民在就业、教育、权利获得等方面仍然受到很多不平等的限制。当今中国的农民已经不再是一个职业概念，而是一个非常特别的身份概念。
是农民就意味着权利受到一定的限制，是城市居民就意味着享有一些与生俱来的某些政策优惠。农民在种地交税之后，还需要自己集资办教育、修道路、实行计划生育、训练民兵维护国防、兴办社会公益事业、救助困难群众。这就是农村“三提五统”和各种集资摊派的由来，也是农民负担日益沉重，甚至不堪重负的根源。控制人口数量、提高人口质量，基础教育、国防、社会公益事业以及“五保户”保障，具有标准的公共产品性质。这些公共产品理应由政府提供。农民纳税以后就有权利享受政府提供的教育、国防、社会保障等产品和服务，而不应该再交纳所谓的“三提五统”和各种摊派。他们应该和城市居民享有同样的就业、受教育、参政、享受社会保障、居住和迁徙的权利。
与享有国民待遇不充分密切相关的另一个现实问题是，农民在市场经济发展过程中的市场主体地位没有得到明确确认和保障。且不说农民在城市就业受到限制，劳动力难以充分自由流动，就是在农村内部他们的市场主体地位也常常受到行政力量的干预和制约。农民发展生产从金融机构贷款困难，即使是为农民服务的农业银行、农业发展银行、农村信用合作社也往往不姓“农”，它们只是吸纳农民储蓄款的机器。在一些地方，农民只有种什么的权利，而没有不种什么的权利。农民对自己集体拥有的土地使用权往往没有处置的权利，土地使用权流转的价格往往是上级政府说了算，土地使用权流转的利益也大部分被地方政府分享。因此，党的十六大报告明确指出要“尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”。
中共十六大之后，新一届政府更加关注“三农”问题，出台了一系列新的举措，其中包括农村税费改革，减轻农民负担；规范土地使用权流转，保护农民的土地权益；实行粮食种植直接补贴；清理限制农民工流动的政策法规；保障农民工能够及时拿到工资、试行为农民工开设社会保险，维护农民工合法权益；增加中央财政对农村教育、卫生等方面的投入，完全取消农业税等等。这些政策措施无疑是正确的，而且令人鼓舞。但是，恢复农民的国民待遇需要全方位的系统、配套的改革，例如，农业税费以及“三提五统”减少和取消之后，农村的社会治安、“五保户”等困难群体的供养、道路、教育、卫生等公共产品谁来提供？这需要在制度上进行全新的设计。而且现有的新政策的贯彻落实和效力显现还需要时日。
中国农民占人口的绝大多数，农民群体的发展是中间阶层形成的关键。现代化的过程将是农民逐渐减少的过程，农民是其他各个阶层成长壮大的母体。我们常说要依靠工业化、城镇化来解决农业、农村和农民问题，主要意思是要依靠工业化和城镇化的积累反哺农业，把农民转移到城镇从事非农产业，成为城市市民。这些措施无疑都是非常正确的，但是，如果农民的国民待遇等深层次问题得不到很好解决，农村、城市以及整个国家的发展都会受到限制，动力不足，最终也会使城镇化、现代化进程迟缓，社会中间阶层发育不良。
2.立足社会公平，提升困难群体的生存水平和发展能力。
公平既是社会正义的必然要求和体现，也是社会稳定和发展的前提和基础之一。
政府的重要功能之一是维护社会公平，实现社会正义，使社会强势群体在实现自己价值目标、享受社会福利的同时，使由于各种原因陷入困难的困难群体也有基本的生存条件，获得重新发展的能力，有机会重新融人社会主流群体。这就需要我们在保护合法收入的同时要坚决取缔非法收入，在实行市场经济的同时要完善社会保障制度，努力缩小阶层之间和地区之间的收入差距和发展差距。
保护合法收入，取缔非法收入。根据党的十六大精神，我们应该允许劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与收入分配，保护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入。既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。第一，要规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入。第二，要完善税收征管制度，加强税收征管工作。一是加强个人所得税的征收和管理，堵塞漏洞，强化城乡居民的纳税意识，加大打击偷税、逃税的力度。二是结合实行金融实名制，在建立个人收入和财产申报制度的基础上，开征遗产税、赠与税，开征新的个人税项目，以降低高收入。三是要进一步完善居民储蓄存款利息税的征收，在实行实名制的基础上，设立利息税的起征点，保护低收入阶层，并逐步从比例税率向累进税率过渡。四是要逐步建立和完善转移支付制度，通过利息税、遗产税、赠与税取得的收入，应全部用于提高低收入阶层的收入水平。第三，要加快农村税费改革，切实减轻农民负担。第四，要改革财政体制，理顺中央和地方的财权与事权关系。第五，要坚决取缔各种非法收入。
建立和完善社会保障体制。一个人一生中，一个社会中的一部分人，难免会遇到疾病、伤残、年老、失业或者天灾人祸，从而不能通过劳动获得收人，生存发生困难。这时，这部分人群就需要社会帮助，需要社会提供援助，以保障他们能够正常生活下去。
在计划经济条件下，中国城镇居民的社会保障是通过单位来完成的，单位成为一个无所不包无所不管的地方，结果形成企业办社会的格局。在农村，农民是通过土地和家庭的互助自助来实现所谓的社会保障的。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，城镇各单位的社会保障功能需要逐渐分离出来，让社会来独立承担。这就需要建立社会保障制度以保证市场经济建立和发展。更重要的是，社会保障制度可以保护社会困难群体，实现社会公平和社会稳定。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入差距十分悬殊，强者腰缠万贯，弱者陷人困境。为了解决这一社会问题，政府必须对社会经济进行干预，通过提供社会保障措施和对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当地转移给另一部分缺少收入的社会成员，保障低收入者的基本生活，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷。因此，社会保障制度可以作为一种再分配手段，调节社会不同群体的收入分配。它通过保障困难群体的基本生活需要，兼顾效率与公平，从而有助于实现先富帮后富、先富促后富，最终达到共同富裕的目的。
中共十一届三中全会以来，为适应社会经济的发展，中国加快了社会保障制度改革的步伐。1993年，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求建立社会保障体系，以有效地支撑社会主义市场经济体制。为了加快社会保障制度改革的步伐，1998年国务院机构改革时，中央决定组建劳动和社会保障部，对社会保障工作进行统一管理，要求社会保障制度逐步由国家“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。目前，中国正在重点建立和完善养老、医疗、失业保险制度，同时逐步改革工伤保险和生育保险制度。
中国社会保障制度改革稳步向前推进，取得了很大成就。但是，应该看到，中国目前的社会保障制度仍然很不健全，主要表现在统筹层次低，覆盖范围窄，基金支撑能力和调剂能力弱，法制化程度低，用人单位和劳动者的社会保障意识不强，社会保障的社会化程度和管理水平不高。而且，中国社会保障制度坚持城乡有别的原则，占人口绝大多数的农民依然被排除在国家的社会保障制度之外，他们仍然只能靠土地和家庭来自我保障，社会互助能力弱。因此，今后一段时期，我们应该努力扩大社会保障覆盖面，提高基金支撑能力和调剂能力，加强社会保障法制化建设和管理。
另外，我们还要通过产业政策调整以及中央财政转移支付等各种手段大力促进中西部地区的发展，缩小地区差距。
(第九章推进廉政文化建设)
(第十章行政伦理创新)
(第十一章培育公务员的廉洁偏好)
(第十二章社会伦理道德建设)
(第三篇监督制度创新与廉政文化建设)