文化是制度建设的基础。廉政文化影响和制约监督制度的建立和执行。创新监督制度必须以廉政文化建设为先导。
（第一节廉政文化建设是监督制度创新的重要基础）
一、文化与制度
“文化”这一概念，由于其语意的丰富性，多年来一直是文化学者、人类学家、哲学家、社会学家、考古学家反复说明的一个问题。美国学者克罗伯和克拉克洪在<文化，概念和定义的批判回顾》中所列，仅欧美对文化的定义就有160多种。通过对各种文化概念的分析，学者们大致归纳出内涵不同的三种文化概念，即广义文化观、中义文化观和狭义文化观。广义的文化包括人类创造的物质财富和精神财富的总和；中义的文化是指人类在长期的历史实践中所创造的精神财富的总和，即社会意识形态以及与之相适应的制度和组织结构；狭义的文化也称为观念文化，指以心理、观念、理论形态存在的文化。它包括两个部分，一是存在于人心中的文化心态、文化心理、文化观念、文化思想、文化信念等。二是已经理论化对象化的思想理论体系，即客观化了的思想。
“制度”是人们为反映和确定一定的社会关系并对这些关系进行整合和调控而建立的一整套规范体系。
我们这里所谈的文化，是指狭义的文化。因此，我们所谈的制度与文化的关系，按马克思主义的观点，就是上层建筑与意识形态之间的关系。
马克思主义唯物史观的一个基本理论是：社会存在决定社会意识。文化与制度作为社会意识形态和上层建筑的组成部分，都是由社会的经济基础决定的。在这一点上，文化与制度具有同质性：一般来讲，一个社会的物质条件和生产方式决定着其文化与制度的性质、作用、功能和表现形态等，有什么样的经济基础、生产条件、生活方式，便有什么样的文化与制度。
同时，作为分属于社会意识形态和上层建筑的不同范畴，文化与制度又具有相互促进和相互制约的关系。制度的创新与发展可以巩固文化发展的成果，推动文化的进步。同时，文化又是制度形成和发展的基础，文化观念的革新是制度建设与变革的先导。例如，鸦片战争以后，晚清政府最终决定“改弦更张”，“预备立宪”；沈家本等人十年修律，最终建立“六法体系”；在《行政纲目》中宣布在君主立宪政体下建立三权分立的国家制度……清政府所进行的“立宪”和“修律”等法律制度建设，绝不是空穴来风，任意而为，而是自林则徐、魏源以来几代人、几十年输入西方文化包括法文化的结果，没有当时被新的法制观念所武装的“先知先觉”者的推动，就不可能制定出这套仿效西式的法律制度。同时，也正因为清末的变法修律是在内忧外患的强大外力作用下进行的制度建设，而不是基于观念更新和文化变革的结果，从而出现了观念与制度的脱节，以至形成有宪法而无宪政，有行政法律而无行政法治的尴尬局面。“洋务运动”学习西方的技术，没能救中国；“戊戌变法”学习西方的制度，也没能救中国。直到“五四”新文化运动之后，先进的中国人找到了马克思主义这一强大思想武器，才真正搞清楚了贫穷落后的根源是封建专制制度与封建专制文化。正是认识到文化的重要性，中国共产党才将马克思主义与中国革命的实践相结合，最终推翻了半殖民地半封建的封建统治，解放了生产力，并建立了民主共和的政治制度，带领中国人民走上了民族复兴的道路。可见，观念对制度的影响是极为重要的。
二、廉政文化与监督制度
我们这里所研究的廉政文化，主要是从精神文化层面来讲的，即廉政文化属于意识形态范畴，是人们关于廉政与监督制度的思想观念、认识理念、政治伦理的道德操守等等。如果把廉政文化与监督制度放在“经济基础——上层建筑——意识形态”这一宏观的分析领域，我们可以清楚地看到：在对立统一的矛盾运动过程中，中国的廉政文化与监督制度正沿着否定之否定的运动轨迹缓慢演进。西周、春秋时代以“礼治”否定了殷商时代的“神治”；战国、秦朝的“法治”否定了春秋时代的“礼治”；西汉至清朝的“礼法合治”或称“德法合治”又是对秦朝“法治”的否定。这其中有农耕文化与游牧文化的冲突与融合，有华夏民族文化与其他少数民族文化的冲突与融合。鸦片战争以后，开始了中国传统廉政文化与监督制度和西方廉政文化与监督制度的冲突与融合，封建帝国的“礼法合治”又被近代资产阶级的“法治”否定了；今天，我们在建设“社会主义法治国家”的同时，大力提倡“以德治国”，这种现代意义的“德法兼治”又是对单纯“法治”的否定。在这一漫长的演进过程中，本土文化与外来文化、传统文化与现代文化等矛盾双方，对立与统一并存，冲突与互动同在，其合力勾勒出中国廉政文化与监督制度的发展轨迹和未来走向。
（一）廉政文化对监督制度的影响
从根本上说，每一文明都有关于理想社会的设计，不同文明的理想自有差异，但它们都是人类心性的表现，都是人类对生活秩序化和正义性的追求。每一种文化都有它自己的价值本原，这规定了它的思维方式、生活的价值取向等这些带有根本性的问题的基本特点，从而也造成不同特色的廉政文化。廉政文化的不同，会导致监督制度的殊异。
1.西方廉政文化对西方监督制度的影响。
西方人的文化传统表现为一种“二元互补”的方式。所谓“二元互补”，意思是说，一方面，它的价值根据、它的超越性的根据是宗教；另一方面，在现实生活里，它又强调一种功利主义的精神。西方文化的源头主要有两个，以城市来说，一个是雅典，一个是耶路撒冷，以人来说，有两个人处在开端，一个是苏格拉底，一个是耶稣。也就是说，古希腊的理性主义的文化和基督教的启示文化，这两者的合流构成了现代西方文化的主要源流。犹太文化提供的是对上帝的敬畏，希腊文化提供的是理性的思考，二者合在一块，就变成基督教文明。这是今天西方政治文明与法制文明的渊源，也是其廉政文化和监督制度的渊源。西方的政治法律文化从罗马开始就受基督教的影响，到中世纪时，基督教逐渐控制了世俗的法律，虽然近代资产阶级革命使政教分离，法律在整体上摆脱了基督教的束缚与控制，但基督教对西方政治法律的影响至今还存在，并且深入到西方法律文化的思想和制度深处。
早在古希腊时期，柏拉图就在其《法律篇》中反复提到“法律维护者”。他在谈到理想的社会和国家以及最好的法典时强调：“你们必须指派一个官员，他要有极锐利的目光去监督规则的遵守情况，这样，各种各样的犯法行为都会引起他的注意，而犯法者受到法律及神的惩罚。”古罗马的著名法学家西塞罗认为，希腊人在保存法律文本方面较为用心，他们选举法律保管员，“这些法律保管员不仅保管法律文本，而且甚至监督人们的行为，引导他们遵从法律。这件事可委托给监察官去完成，因为我们希望他们在我们的国家永远存在”。西塞罗在他宣布的法律中指出：“监察官维护法律的纯洁。”
古希腊的政治哲学家们在考虑政治的正义性问题时，认为法律与正义应当成为城邦政治的基本准则。柏拉图在经过一生的思索与比较，指出：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，如果一个国家的法律在官吏之上，而这些官吏都服从法律，那么这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”当然，柏拉图的法律概念在其理念论背景之下具有一些伦理色彩，但是在政治正义性问题的解答上却具有了初步的宪政色彩。以西塞罗为代表的罗马法学家第一次提出自然法的本质是正确的理性，认为真正的法律乃是一种与自然相符合的正当理性，它具有普遍的适用性并且是不变而永恒的。自然法思想的引入，使得探讨政治权力的合法性基础问题成为可能，它为国家实体法的建设提供了一个价值参照。从而使宪政理念和西方监督制度的建立有了得以衍生的基本雏形。
文艺复兴与宗教改革以后，基于理性主义的启蒙运动无疑是最为深刻、最为全面地提出了现代政治理论。许多著名的启蒙思想家在市场经济的社会背景下，结合公平正义等形而上的价值观，提出了许多国家政治制度的美好设计。这种政治理论与政治设计最集中的表现，就是宪政作为政治文明发展的最高成就，无论在思想体系的建立还是在制度体系的构架上日益成熟，成为了现代国家基本的政治运作基础。
西方文化具有与中国文化不同的特点：中国文化认同“性善论”，这构成了中国古代社会德治、人治的理论基础。而西方文化则主张“性恶论”，认为人生来就是利己的、排他的，制度比人更可靠，因而需要加强法治；中国文化注重整体，强调义务与责任，轻视个体的权利，而西方文化则重个体，将个体作为社会的逻辑元点和价值元点，这种权利本位产生出了西方的人权观念、民主观念，西方的法律由此发展起来。总之，以民主、人权、自由、平等、以权力制约权力、以法治制约权力和以法治保护权利为特征的廉政文化使得分权制衡、多党制、代议制等等，都成为西方监督制度的重要特征。
2.中国传统廉政文化对中国监督制度的影响。
中国文化的价值本原，则是一种以儒学为主流的哲理系统。这种价值本原有两方面的作用：一是通过不同的渠道，把它的价值理念下行和落实于民众生活；另一面则是对民众生活起到一种阐释、提升的作用，在这个过程里体现出文化的超越自身的活的生命力。
中国廉政文化的发展源远流长，独树一帜，在人类文明史上无疑占有重要地位。
这些文明成果作为祖先留给我们的宝贵遗产，至今看来，仍饱含着许多积极和进步的因素。例如，尚公抑私，追求立国为公、立法为公的精神。“大道之行也，天下为公”
（《礼记·礼运篇》），这是中华民族从古至今一以贯之的理想，也是中国廉政文化的优秀成果。人们相信，推行治国大道，必须坚持立国为公、立法为公、立业为公。法家认为，法之所以公正，就是因为它“去私”。如慎子所言：“法制礼籍，所以立公义也，凡立公，所以弃私也。”南宋陈亮也提出“圣人之立法，本以公天下”。在这里，法作为“公天下持平之器”，其目标追求与整个社会的政治理念是一致的。在中国历史上，国家与民族的整体利益一向是最大的“公”，维护这最大公益的行为便是最大的“义”。
同时，“立法为公”，还有要求法律公平、公正之意。即“法不阿贵”、“一断于法”。
只有公正立法，公平执法，才能取信于民，取得社会的长期稳定。中国古代先贤早就认识到：“立法而行私，与法争，其乱也，甚于无法。”（《邓析子·转辞》）因此，“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”（《韩非子·有度》）便是历代统治者对法律的要求。尽管实际上难以做到，但这种思想的提出与贯彻，仍是中国古代廉政文化的亮点之一。
中国古人向来注重从整体性、系统性的角度对治国之道进行宏观的思考。他们认为，要建立一个美好的社会，单靠法律是不够的。正如《淮南子·泰族训》所言：“法能杀不孝者，而不能使人为孔曾之行；法能刑盗窃者，而不能使人为伯夷之廉。孔子弟子七十，养徒三千人，皆人孝出悌，言为文章，行为仪表，教之所成也。”“民无廉耻，不可治也。非修礼义，廉耻不立。民不知礼义，弗能正也。”“无法不可以为治也，不知礼义不可以行法。”因此，中国早在周朝就已提出“礼乐刑政”综合为治的治国理念与学说，它影响了中国数千年，成为历代统治者的指导思想。
“明主治吏不治民。”中国古代的统治者向来注重对官吏的管理，而且是依法治吏与以德治吏相结合。中国古代的职官管理法从官吏的培养、选拔、任用、考核、编制、监察，直至退休，规范详密，制度完备，其法典化的程度，为世界所少有。在对官员的廉政教育中，“官箴”起了十分重要的作用。官箴，是中国古代引导官吏居官治事的宣教读物，它既是为官行事的大全，又是职业道德的戒条，更是封建法律的操作指南。在大量的官箴中，有的是皇帝亲撰，有的是大臣幕吏编撰，篇目众多，内容丰富。如《云梦秦简》中的《为吏之道》、武则天御撰的《臣轨》、清代田文镜奉旨亲撰的《钦颁州县事宜》等。其内容均以儒家学说为指导，劝戒官吏努力达到忠君爱民、勤政廉洁、慎法公正、自律正心等道德要求。由于历代科举取士的重要内容是儒家经典，因此儒家的道德政治观已经演化为各级官僚的行为规范，支配着其言行视听。“政者，正也，子帅以正，孰敢不正。”（《论语·颜渊》）“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”（《论语·子路》）
不仅如此，儒家的纲常理论还渗透到选拔和考课官吏的过程中，对不能严格遵行伦理道德的，不仅永远断绝其仕途，有的还要治罪。