现在我们准备把我们的讨论总结为一种国家经济学说的轮廓。要是把我们的讨论描述为一种国家理性行为理论，而不是完整的国家理论，或许更为恰当。因为我们很少关心政府在任何特定的情况下能做些什么实际的事，也绝对没有考虑到国家该做些什么这个论理性问题。多数的讨论不如说是一种对境况的分析，政府在这种情况下，采取某种行动可证明是能够帮助所管辖的人民达到其自身的目的。这就暗示不了政府某种权限扩大虽然看来是限制了人民的选择和决定，但不一定对人民产生不利的影响，尽管在没有这种限制时他们中的每个人都有可能在这种境况下从事对自己最有利的活动。
通过对这一篇所表述的各种特殊问题的分析，这种论点总的轮廓应该已经清楚了。在各种经济成员的福利部分地取决于各自行动的情况下，人们追求自己眼前的利益就可能致使他们的行动与别人的利益发生矛盾。这类情况发展到相当普遍的程度时，经济成员们就有可能发觉他们都是在忙于从事粉碎别人愿望的活动。在这种情况下，限制他们的行动以阻止这类情况发生，对彼此都有好处。也可能有这样的情况，某种行动对每个人危害之大，使得他们可能完全自发地采取措施，从而全体都能免受其害。在无法依靠这种自发措施的时候，采取强制措施来使经济成员的行动受到限制就对他们有利了。
上面这种结论确实是纯粹的语意重复，而在更具体的条件下加以考虑，它就会变得更难以想象。很难看得出用强制行动如何能够改善处境，因为在这种意义上所指的改进，必须为受其影响的个体所乐于接受。如果只对该集体的某些成员进行恐吓，还相当容易看了其余成员的改善情况；但如对集体的每个成员进行恐吓，尤其是如果个人都因此而被迫修改其行动计划，那么这种改善就不再是那样明显了。
然而我们也指出了有一些可以想得到的情况，每人在这种情况下都认为正是这种改变的结果使自己的境况得以改善。应当注意到这一点对于政府学说的根本重要性，因为在政府的概念中，警察权力机构就变成了强制因素。如果刚才的说法是不真实的，那么任何实际的规定所有人或多数人有关改变现状的立法必定对他们不利，以致完全合乎理性的民主秩序必定是一种无政府状态。
常有一种很诱人的说法，一个有理性的个体总是从事最能增进自己利益的活动，因此对他活动过程的任何强制修改必定对他不利；在立论比较松散的消费者主权论的讨论中也偶尔会遇到这种说法。然而，对于一个人的活动要么限制要么不限制，这种各趋极端的说法的确具有误导性。本来这里所讲的限制活动的实质仅仅是指同时限制几个个体的活动而已。排除这种限制与不限制的各趋极端的看法，考虑下面三种较明确的说法，就可以帮助我们对这种情况的有关特点看得更为清楚：
[1]不限制任何个体的活动；
[2]同时限制每个个体的活动；
[3]同时限制除一个以外的每个个体的活动。
大概这个例外的个体（至少依据感情的依据）通常会喜欢情况[3]而不喜欢情况[2]，但一般说来，情况[3]所代表的可能性并不是他能得到的，所以通常人们在暗中考虑的这两种选择，也就是说在[2]与[3]即限制与不限制之间的这一对选择是不现实的。真正的选择通常处于情况[1]与[2]之间。但在这两种选择之中哪一种更为合意，将随情况的不同而有所不同。因此，假如其他集体成员的行为明显地危害一个人的福利时，如果其他成员能被迫停止这种行为的话，这个人服从旨在阻止他损害其他集体成员的强制安排将对他有利。
本书第一篇的分析应该指出了这个讨论可以应用的不同场合，我们顺便还可以提到政府正当职能的经典性列举，只要不存在专断的意味，就很切合于这种框框。
为了把他们的论点表达得更明确，他们的某些说法就须这样地表述，它似乎暗示出民主政府的经济立法可能是，还必须常常是对所有的社会成员有利。这种印象显然不是预期中的。在讨论理想的意义时，就应该清楚了，政府的每一项决策都包含社会利益分配这种重要的问题在内。因为政府无论是出于自身目的还是出于权宜的要求，当其着手任何行动使既定的总利益的分配有了改变时，必定会给一些人带来损害。即使这一改变是为了消除对理想的偏离，从而使每个人的处境都不比以前差，这样做，实际上既不可能做到也没有可接受的标准来这样进行变革。因此，虽有可能消除垄断对某种产品的限制从而有利于一切社会成员的办法，但政府还宁愿找机会去削减垄断者的收入。同样，理论上可以设想削减关税不会给任何有关的人带来不利，但实际上却不能这样做，因为受影响的人可能数量众多且对他们造成的影响又那样地难于估计，因此就有必要实施一种与分配效果无抵触的方案。
我相信哈罗德先生曾在某个地方提到，经济理论命题的来源是“根据学者对经济思想史的潜心钻研。”甚至在经济学成为一种比较独特和相当独立的学科以前，已有许多作者讨论过国家与经济的关系了。难怪有些早期的作者不仅提出了非常类似这篇论文中的论点，而且还实际上用切实无误的词语制订了社会成本与私人成本、社会利益与私人利益的区别以及它们同福利论的联系。在这种关系上，特别值得注意的，是我们即将看到的萨伊、穆勒和西奇威克的著作。
这些早期的讨论大部分还未引起人们的重视，同时对它的深远意义的了解更是少得可怜。作者们，有时甚至包括这样一些作者——他们曾在自己的著作中考虑到这些想法——仍旧把类似于这里所论到的分析弄错或省略掉，这就可能起了阻碍的作用。他们看起来当然已认识到这些早期论点在政策问题上的全部意义，但是空闲的好奇心可以引起考察早期有关这个问题的讨论的兴趣，这就是我即将论述的。
我并不想在下文中整篇地评述这些文献。我没有全面地研究过十九世纪以前的文献，对于许多讨论中所表达的意见，凡是在我看来既没有革新的意义，也不是从我们的讨论看是特别令人感兴趣的，我就一概不提。我也不打算全面地细谈浩如烟海的论述财政问题的德语文献，虽然我查阅的德语著作甚至超过了英语和法语的数量。对意大利语的无知完全阻止了我对意大利语著作的参考，但无论如何我总想提供一些带有趣味而又不需花费很大耐心的精彩片段。
麦克库洛赫把配第的《赋税论》称作是早期“政治经济学分支理论中最出色的论文之一”。
配第在那里首先提出了国家职能的项目，这些项目都是需要公共经费的。这在十九世纪很多早期著作中都经稍加修改而重复地出现过。他把这些职能概括为军事职能、司法行政、宗教和其它教育、对贫穷者、残废者和失业者的救济、维修公路、桥梁、运河、沟渠、港口及其它有益于一般福利的项目。他很扼要地对许多项目进行了讨论，比如说私人办学有不依才能而依资财来录取学生的缺点。还有值得注意的是，他还为用公共经典来支持宗教教育进行辩护，根据是它有助于减少违法和犯罪。
亚当·斯密并没有提供类似的政府职能项目，但在所著《国富论》第五篇中一般地讨论公共财政以前，他对此也作出了非常简明的概述：
“一切特惠或限制制度一经完全废除，则简单明了的天然自由制度就自然而然地以充分的自由从而建立起来。每个人只要不触犯法律，就给他充分的自由从而用自己的方法来为自己谋求利益，并动用他的勤劳和资本同任何别人或其他阶级相竞争。当权者应当完全解除监督私人产业，以及指导它最适合于社会利益的职务。因为在履行时，这种职务极易陷入数不清的迷惑之中；同时要想行之得当，人类的智慧或知识也显得有些不够用。依据天然自由的制度，当权者只要注意好三种职责，这三种职责的确很重要，但普通的理解力也能够接受。第一是保护社会不受另外一个独立社会的破坏和侵犯的职责；第二是尽可能地保护每个社会成员不受其他成员的侵害或压迫的职责，或者说是建立一种严格的司法行政制度和强制机构的职责；第三是修建并维护某些公共工程和公共设施的职责，这种工程和设施的利润，由大社会经营时，能补偿所花的成本费并留有余额，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿花费，所以它的建设和维护，就决不会给个人和少数人的利益带来好处。”
斯密的项目在实质上与配第的项目一样，也包括了对军事、司法行政、宗教的和一般的教育以及公共工程的开支的讨论。斯密提出像公路之类的许多公共工程（在一定程度上也包括教育在内），应该由自身来维持的，由那些使用者（如可以计算）或多或少地按照使用的比例来维持。在政府所提供的服务中，斯密以为最不便于由直接关系人来付款使用的，可能是司法行政，因为这种财政安排可能产生明显的对司法的滥用。
最初在经济论著中想要对政府的适当职能作一般系统阐述的可能是斯托克写的那一篇文章。值得注意的是，这篇著作是由俄国的一个沙皇让其兄弟转请他写的，后来他们兄弟中有一位也登上了皇位。在序论中斯托克在讨论到他所认为的国家适当职务时写道：