第一节中国农村金融组织体系创新路径探讨
何广文 李树生
[摘要]金融体系的发展特别是银行组织机构体系的发展，对经济增长有正相关关系。为了促进中国农村经济的发展，农村金融组织体系的变迁是以政府主导和自发创新两种方式推进的，呈现一定的多元化特征。但是，在满足农村金融需求上，现有农村金融组织体系存在一些明显的不足。构建地方性、区域性、小型化、草根性为主要特征的农村金融机构体系，是解决中国农村金融市场供求矛盾的最佳选择。
[关键词]农村金融 组织创新 机构多元化
一、前言
金融发展与经济增长之间的正向关系，最初在Goldsmith（1969）的开拓性的统计分析中揭示出来。并且，“在有数据的几个国家中，甚至有迹象表明经济发展较快的时期一直伴随着超过平均水平的金融发展速度。”（Rajan，R.and L.Zingales，1999）。在一项对80个国家1960-1989年间的研究中发现，一个国家每十年初的金融发展程度和接下来十年该国的经济增长、资本积累和生产率增长之间有很强的相关性（King&；Levine，1993）。随着金融发展的深化、金融市场规模的扩大和银行数量的增加，银行业竞争的强化，每家银行都在一个分割得更小的市场上运作，其业务就可以特别集中于最近的客户而降低管理费用，金融中介的成本降低，对经济增长产生积极的影响。Artus（1995）通过对21个OECD国家的分析，还证明了银行业的集中程度对经济增长率有消极的影响（赫米斯、伦辛克，2001，P15-16），从而间接地证明了金融组织机构多元化的意义。
金融体系的发展特别是银行组织机构体系的发展，对经济增长的积极影响已经得到实践和理论验证。“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”（道格拉斯，诺斯、罗伯特，托马斯，1999，P5）。但是，在中国，为了服从工业化和城市化建设的发展战略，从上个世纪50年代后期开始，政府却采取了严格的市场准入限制政策，在农村长期进行金融管制，限制民间金融活动及私人组织。不但银行的数目较少，而且增长缓慢，资金市场竞争有限，金融市场租金丰厚，为保护这种租金不至于消散，就需要维护一个暂时的垄断性存款市场，国有银行和准国有性质的农村信用社便是存款市场的几个少数进入者，并使得中国的民营银行数量与规模远不及其他行业的民营企业壮大（帅勇，2001）。
已有的研究（何广文，2006）已经表明，中国农村金融机构对“三农”的信贷投入是“三农”投入的主渠道。但是，中国农村金融供给机制不健全，农村金融资源分配严重不公，农村正规金融供给不足，国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化，农村政策金融功能不全，农村信用社是中西部地区农户金融服务的主力军，但农村信用社的实力有限，不能完全适应农村经济发展的需要。为此，需要构建一个有效率的农村金融组织体系，造就一种竞争性金融格局（何广文，2004；冯兴元，2006）。本文在分析了中国农村金融组织体系安排现状、创新路径及其缺陷的基础上，对中国农村金融组织体系创新路径进行了探讨。
二、农村金融组织体系发展与变迁的路径及其特征
进入改革年代以前，高度集中的计划经济体制也逐渐造就了一个高度集中的银行体系，在很长时期内，中国人民银行是全国唯一的银行，它的分支机构按行政区划逐级设立于全国各地，各级机构按总行统一的指令和计划办事。其间虽然曾经存在一些专业性的银行和非银行金融机构，但是却几乎没有任何独立的地位。在这个过程中，随着信贷管理体制集中度的调整，金融组织体系的集中度也发生变化，农村金融机构也在分设与合并的命运中游走，一直没有形成稳定而独立的农村金融组织体系。
20世纪80年代初以来，中国经济领域发生了一系列变化，其中在农业和农村经济领域、金融领域发生的变化最为突出。一是在农业和农村经济领域，在土地承包基础上建立了以家庭经营为主体的经营机制，农民成为农村经济活动的主体。二是1978年以来中国卓有成效的农村经济改革，推动了农村经济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体多元化的要求。在这种情况下，建立一个什么样的农村金融组织体系才能适应经济体制转轨和经济发展的需要，是农村经济体制改革过程中着力解决的一个重要问题。这也是中国农村金融组织体系变迁的初始动因，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要内容的农村金融组织体系变革。
农村金融组织体系的变革与创新，主要是从两个领域同时推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量结构重组和增量改进；农业银行的恢复和分支机构的增设，农村信用社与农业银行的脱钩，农村信用社县级联社的建立，农业发展银行的成立和机构的下延，股份制商业银行的诞生，2005年5月开始，中国人民银行和地方政府联合推进的只贷不存小额贷款公司，村镇银行的产生，邮政储蓄业务的开展及邮政储蓄银行的成立等等，都属于一种增量改进。而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。二是在经济发展过程中因正规金融供给不足而催生和成长了其他非正规金融组织机构，如农村合作基金会的产生与发展；1986年开始的金融紧缩政策，为农村民间金融组织和民间借贷活动的发展提供了机会，促进了民间金融组织的发育；1994年及其以后的非政府小额信贷组织的产生与发展、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等等，均是在正规金融不足约束下由需求催生的民间自我金融组织创新的产物。当然，还有两个领域混合推进的情况，即正规金融创新不足→→民间内生自发金融创新，产生非正式金融组织制度安排→→政府承认、加以总结和规范、以法律或规章等方式固定下来，并加以推广，非正式金融组织进而成为一种正式的制度安排。农村资金互助社就是这种创新的代表。并由此形成了以农村信用社为基础，商业银行、政策银行分工协作，农村民间金融为补充的农村金融组织体系。至此，在中国农村金融领域，就形成了正式的金融机构和民间融资并存的局面，同时组建了政策性农业保险公司、互助保险公司、政策性担保公司，各级政府及部门还组建了一些金融信托投资公司等。
中国20多年来农村金融组织创新，所取得的实质性进展，就在于造就了一批相对独立的农村金融组织机构，农村金融组织机构多元化局面初步出现。并且，从宏观角度考察，农村金融机构的多元化，具有以下三个方面的特征：
（1）金融机构种类多元化；表现为九个并存，即国有金融机构与非国有金融机构并存、正规金融机构与非正规金融机构并存、商业金融机构与政策金融机构和合作金融机构并存、银行金融机构与非银行金融机构并存、大型金融机构与小型金融机构并存、批发性金融机构与零售性金融机构并存、存款型金融机构与非存款型金融机构并存、自营性金融机构与代理型机构并存、可持续发展的金融组织与临时性的金融组织并存。
（2）产权主体形式安排多元化；国有控股、股份制、中外合资、合作制等并存。
（3）农村金融市场金融服务供给主体多元化，市场竞争格局逐渐形成。
三、农村金融组织体系的困境及其变迁模式的转型
农村金融组织机构的多元化，也必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化：
（1）与农村金融组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元化的金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。
（2）农村金融组织机构多元化最终导致农村金融市场结构的改变。这种改变主要体现在农村社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现的直接融资和银行间接融资的结构将改变；间接融资内大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。国有及国有控股大型金融机构市场份额逐渐减少，农村中小金融机构的市场份额逐渐增加。
（3）农村金融组织机构多元化也要求监管手段和方式、监管机制的多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特征。
但是，在满足农村金融需求上，现有农村金融组织体系存在一些明显的不足。
第一，农村金融市场集中度较高，金融服务竞争严重不足。笔者组织的《银行家》研究中心课题组2007年2月在四川、河南的调研和2007年5月在吉林的调研资料表明，县域存款市场，被国有银行、农村信用社、邮政储蓄垄断，贷款市场被国有银行和农村信用社垄断。同时，在县域范围内，除仪陇的存款市场外，其余县域存款市场是国有银行主导，而贷款市场上，除磐石外，是农村信用社主导，也表明了国有银行在县域存贷款市场上的市场份额不对称，引起县域资金外流。
第二，正规金融机构在农村地区的多元化严重不足、竞争有限。就笔者参与的《银行家》研究中心“农村金融机构布局与农村金融供求”课题组调研的6个样本县域而考察，银行金融机构种类比较齐全，既有国有商业银行、政策性银行、农村信用社，还有邮政储蓄，个别县域还有商业银行、村镇银行，以及贷款公司。似乎已经在县域范围内形成了一种金融竞争的局面。但是，从这些金融机构在县域内的区域布局角度的考察后发现，在12个样本乡镇，除农村信用社和还没有开展贷款业务的邮政储蓄银行以外，仅有2个乡镇有农业银行的业务网点，同时有个别乡镇连邮政储蓄业务也没有。
中国银监会2007年6月28日公布的《中国银行业农村金融服务分布图集》也显示，现有正规金融机构，深入农村不够，乡镇的金融市场没有形成有效竞争。
第三，农户和农村企业信贷融资仍然较为困难。根据******发展研究中心2005年的百村调查结果，农户从正规金融机构获得过贷款的比例只占样本的37.80%。同时农村私营企业从正规金融体系获得贷款也相当困难。在被调查企业中，有59.7%的企业将缺乏资金作为企业发展的主要障碍。
第四，银行主导着农村金融组织机构体系，除了银行金融机构以外，非银行金融机构极不发达，农村资本市场发展严重滞后，农户和农村微小型企业难以享受到除银行业务以外的其他金融服务，同时，农村金融市场融资结构中，间接融资比例占据绝对优势。
也正因为如此，特别是加入WTO以后，随着中国银行业市场对外开放程度的加深，政府推动农村金融组织体系变迁的思维模式也在转型。
（1）从以城市金融改革的思维模式推动农村金融改革转向从农村基本经济单元——农户、农村微小型企业的经济特征出发推动改革，促进微小型金融机构、草根金融机构的发展。
从已经发生的中国农村金融组织创新和变迁的历程中，可以清晰地看到城市金融改革模式的痕迹：严格限制金融市场准入，严格限制中小型商业银行的新设，忽视非政府小额信贷组织、民间金融等草根式金融服务机制的培育，主要依靠国有大型商业银行和农村信用社建设农村金融服务组织体系；以建设现代商业银行为目标改造农村信用社。这种改革思维模式，是脱离中国农村现实的。
中国农村经济的基本特征是农户作为基本的经济单元，数量众多，规模小，布局分散。在金融机构与农户的信贷博弈中，信息不充分现象严重，交易成本高，同时，农户缺乏商业信贷交易所要求的财务信息和抵押资产。这样，在向农户提供信贷服务方面，依靠社会资本、本地知识和软信息、接近农户而近距离向农户提供服务的微小型金融机构、草根金融机构比依靠可以编码的硬信息而决策的大型金融机构更有优势。因此，在二元经济背景下，试图以城市金融改革的思路、以现代商业银行和大型金融机构为主导来解决农村金融服务不足的问题，是不现实的。不仅不能解决现有农村金融机构本身存在的问题，而且也难以有效增加农村金融服务的供给。在中国，已经不缺大银行，缺的是社区性和合作、互助性质的金融机构，特别是在农村地区、中西部地区仍然缺乏基本的金融供给。