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2007年7月15日
第二节中国农村的变革与农村金融体系的创新
秦池江
（中央财经大学）
我国金融改革发展面临新的形势，金融业处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期。必须进一步增强做好金融工作的紧迫感和责任感，努力把金融改革发展推向新阶段，全面深化金融改革、促进金融业持续健康安全发展，为实现国民经济又好又快发展和建设社会主义和谐社会做出更大贡献！
《******总理在2007年全国金融工作会议上的讲话》
中国农村金融体制改革，在中国的经济体制改革史上，是起步最早、路程最长、争论最大、反复最多、成效最不明显的一个领域。起始于1958年的第一轮经济体制改革中，农村金融就是改革的重头戏之一。由此算起的50年中，在不同的背景之下，推出的改革方案近十次之多。迄今为止，农村金融体系之中，基本上靠农村信用社独撑大局，呈现“一农支三农”的尴尬局面，农村经济落后、农业融资少、农民贷款难的难题还没有从根本上得到解决。为什么改来改去一直没有找到一条有效的出路，就不能不反思改革的逻辑，特别是反思改革的核心动力和改革者的识知基础，在理清思路的前提之下，顺应农村、农业和农民经济发展的潮流，才能找到继续深化农村金融体制改革的症结。目前农村金融体系的脆弱性与新农村建设的强烈需要之间，存在着巨大反差。新农村建设和农业现代化的时代大门已经敞开，农村金融体系的改革和创新需要实现一个新的转折和新的发展，这是一项紧迫的历史任务，也是一个艰难的创新过程。
一、农村金融体制变革的核心动力在哪里？
五十年代之初，在土地改革完成之后，全国很快兴起了合作化高潮，当时把农业生产社、供销合作社和信用合作社作为农村经济的三大组成部分，合作社制度的兴起同农民的利益紧密联系在一起，得到了农民的积极响应；农业生产迅速恢复，农民涌跃参股，信用社为农民提供存贷款业务，在农村出现了生产发展、市场活跃、农民收入上升的生动局面。农民刚刚从合作制经济中尝到一点甜头，就掀起了人民公社的浪潮，当时把刚刚兴旺成长之中的农村信用合作社以及银行的一部份农业贷款业务匆忙地下放到农村人民公社，作为公社的管理的经济部门之一，称之为“××人民公社信用部”，业务上接受人民银行的领导，在大的集镇设置人民银行的办事处，合作经济很快就变了味。类似的改革，在计划经济体制下大大小小有过四次。改革的本意之一就在于防止农民出现“两极分化”，产生新的资本主义，所以农村信用合作社只限于对农民发放生活贷款，生产队的集体贷款归银行或由银行委托信用社代办。从人民公社化之后，农村信用社就失去了“合作”的本色、特性和光芒，成为国家银行的附属物。现在有人说中国农民从来没有“合作”的观念和要求，并不符合历史事实。
1979年实施改革开放政策以来，农村金融体制的改革又经历了五六次之多。历次改革方案的设计和改革的重心，出发点是为了支持和扶植农业的发展，而核心是围绕管理权和经营权转，本质上是一种权力和责任的划分。争论焦点之一是，信用社是归农业银行管理还是归人民银行管，在监管体制上徘徊多年；争论焦点之二是，信用社的经营亏损由谁负责，由信用社自己来消化还是由政府来承担？到目前为止，2004年的新一轮改革中，决定由人民银行提供票据转换的办法，为农村信用社卸掉一部份包袱，还只是解决了一半。农村金融体制的历次改革，真正的“利益攸关方”，农民和信用社的主体地位并没有出场，不仅农民没有话语权，就是信用社自身也只是听从上级的驱使，没有自己独立的主张权利。可以说，农村信用社的改革，在核心层次上，首先是划清国家银行和信用社的经济关系，让信用社逐渐有了一个法人主体资格；其次是确定政府和信用社之间的监督关系，现在把中央政府承担的监督权下放到省级政府，形成了省级政府对农村信用社进行监管的体系。至于县及县以下的其他金融机构，到20世纪后十年中，我国的大商业银行大规模地从农村撤离，农村商业银行融资形成了真空地带。大商业银行这所以撤离农村，其本身合乎市场经济逻辑的行为。因为农民从他们那里借不到钱，农民就对他们敬而远之；这些银行机构从心眼里不愿意同农民打交道，只好缩回到城市里去傍大户、垒大户。这也是历史的无赖。农村金融体制的改革，往往聚焦到农村信用社这个环节之上，把农村信用社挤过来挤过去，国家对信用社既要取之又不予之，既想让它发挥作用又怕它脱离轨道，形成了远近亲疏之间的微妙格局。中国的农村金融体制改革，一直是以政府为主导，随着政府的施政目标的改变而改变，中国的农村信用社自身的内在生命力长期受到压抑，得不到独立成长的空间和机会。
一种制度的出现和制度的创新，必有它的根据和原因，之所以有不同的变迁方向和转变以力度，区别在于它的动因性质和制度选择。如果是内生的因素导致的制度变迁，必须要有一个较长的制度演进过程，当这种制度一旦形成，就有它的稳定性和顽强性；如果是外生的因素推动的制度变迁，就会有明显的突变性和依赖性，即使保持着某种稳态，也必然以低效为代价。中国农村信用社的变迁，就是一个外力强制变迁的典型事例。
世界各国的农村金融体制有着多种不同的模式，各有差异也很难评判它的优劣。合作金融制度最早出现在欧洲。早在18世纪，法国出现了很多合作金融组织，法国农业信贷银行已经发展成为一个上市集团，但它的基层和省一级的信贷社仍是合作制。荷兰的农村合作体系是荷兰农业的重要组成部份，历经几百年，至今还有着强盛的生命力；处于世界经济霸主地位的美国仍然还有大量的社区银行；像日本这样的发达国家，也保留着专门为农业服务的一整套政策性金融机构。评价一种金融制度，不是以制度本身的某些特征作为标准，无论是“合作制”、“股份制”或“商业性”还是“政策性”并不是某种体制形成的决定性因素。检验农村金融体制的合理性的唯一标准，有两个条件，一是看它对经济的促进作用，能不能为农民提供普适性的服务；二是看它自身的可持续发展，在市场中保持旺盛的竞争态势。所以，我们现在不必争论何种模式是最理想的，因为它没有多大实质性的意义；但我们争论现行制度中存在什么缺陷需要创新，则是绝对必要的。
人们为什么会选择某种制度，一般来说，是因为借助于这种制度，有助于协调人际关系、减少交往成本、减少专业知识储备。农村金融体制的变革的成败，实际上是人们对供应和需求的期待是制度创新成功与否的重要决定因素；这种制度的长期稳定运行，又受制于技术和市场配合的基本条件。农村金融体制的受体是农民，农民的期待从这种制度中尽可能以最方便的条件、最低的成本、最短的时间内，获得最有效的金融服务。从金融机构来说，为了自身的生存和发展，它必须具备为农民服务的多种功能，能够有效地满足农民的需求。如果一个农村金融机构不能为大多数农民提供有效的服务，无论是什么样的金融制度、金融机构和监管标准，都不会得到农民的欢迎的。
二、中国农村出现的大振荡、大改组、大发展
我们知道，社会制度的变革，不可能简单重复过去的模样，初始条件变了，其他的一切都不可能回到它的起点。中国的农村金融体制经过几十年来的摸爬滚打，现在要退回到纯正的合作金融体制是不可能的。同样，在国外许多国家的农村金融模式也不可能照搬照用，因为基础条件不同，其他的一切都要重新构建。在现实的条件下，中国的农村金融体制，只能是在继承的基础上创新，在创新的主导下继承，核心是创新，创新是唯一的出路。
为什么还要继承？我们过去所经历的农村金融体制改革，在总体上是不成功的，但不能因此而全盘否定过去，应当清醒地看到过去的农村金融服务中，曾经有过许多骄人的业绩，曾经有过许许多多的领军人物和模范事迹，曾经有过很不错的经营理念和经营方式，只不过是这些优良的要素，没有形成主流，没有上升到主导位，没有升华为普遍的行为规范和制度安排。继承过去的宝贵遗产既是一种文化的力量，也是一种物质的力量，是新制度的产生或原有制度创新的生长点。
为什么要创新？因为中国的农村金融环境变了，而且已开始进入大振荡、大改组、大发展的新时期，也就是说已经进入到一个社会深刻变革的时期，只有在新的环境条件下进行创新，才会有发展的空间和生存的余地。“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。”“创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进”37过去的实践需要继承，现在实践需要求证，未来的实践需要探索。
从党的******提出全面建设小康社会以来，农村建设摆上了重要地位。遂后提出了建设社会主义新农村的战略部署，提出发展现代农业的指导方针，并确立了“以工补农、以城带乡”的一系列经济政策，今天的“三农”，从内涵、目标、政策和标准，同以往任何时期相比，确实出现了一个历史性转折期，由此，也必然出现一个崭新的发展期。农村金融体制改革，也必须跳出以往的思维定势，深入探索农村金融体系的历史任务和市场定位，重新确立发展的方向和目标。
中国的农村大变革，体现在哪些方面呢？从经济社会结构性变化方面，大体可以看到以下几方面的鲜明表现：
1.中国农村人口的大分流。从最近十几年来，农村青壮劳动力中的一大部分离开第一产业进入第二三产业，全国农民工总人数超过1亿人，城市二三产业中的就业人员将近一半是农民工；真正在农村从事传统农业的劳动力到2005年为29976万人，每户平均只有1.18个劳动力；重庆市农村外出打工人员达到700亿万人，占农村劳动力的51.6%。农村劳动力分流，是农村生产力结构和社会结构变动的基础性因素，这种变化还在加速发展。
2.中国农村土地制度的嬗变。在中国农村实行“以家庭为单位的土地经营承包责任制”是一个长久性的制度安排，政府对农民授予的土地承包经营权三十年到五十年不变。但不变中仍然有着复杂的变化。其一是城市和基础建设的发展，政府对农民征用和租用的土地规模相当大，每年要有600万到1000万亩农田转为非农用地；二是农村青壮劳动力流出之后，一部份承负包的土地需要转包，只有允许土地经营权的流动才能避免耕地的撂荒；三是农村专业户的发展，必须获得相应数量的土地资源，才可以实现规模经济；四是土地资源的恶化，沙化、毒化和土地贫瘠的现象日益显著，国土整治日益紧迫。
3.农业科技的发展和普及。在国家的科技政策扶植下，农业科技成果增多，科技开发和成果运用对农业发展至关重要，农民对科技的渴望日前强烈。多少年来，农民作为被动的科技接收者，只要多使用化肥和农药就能增产，现在发生了相反的变化；使用化肥越多，农民的生产成本不断加大、土地面源污染越来越严重；使用农药和激素越多，农产品的品质安全受到越来越大的威胁。靠传统的资源和劳动投入来增加农民收入，几乎已接近极限。现代农业本质上是以科技为基础的农业，农业科技的推广普及，是农业现代化、农民富裕、农村和谐发展的希望之光。