杜树旗
甘肃是一个多民族省份，少数民族人口占全省人口的9．6％，聚居地面积占全省总面积的39％，在21个少数民族中有10个县是纯牧业县。在这里主要生活着藏族、裕固族、蒙古族、哈萨克族等少数民族群众。长期以来，许多牧民逐水草而居，处于“靠天养畜”和牲畜自然生长为本的状态，自然经济色彩十分浓厚，第二、三产业极不发达，传统的游牧生产生活严重影响和制约着民族地区经济社会的发展。
一、甘肃牧民定居工作基本现状
为了改变民族地区牧民落后的游牧生产方式，建国以来，特别是改革开放以来，甘肃各级党委、政府十分重视少数民族地区牧民定居工作。把牧民定居工作作为改变牧区落后面貌，促进少数民族地区发展的重要举措，进行了积极引导和重点扶持，取得了明显成效。早在1986年甘南藏族自治州就根据中央领导的指示精神，积极开展牧民定居工作，取得了一定成效。近年来随着牧区经济社会的发展，牧民定居有了新的变化，产生了新的要求，各民族地区及时制定优惠政策，千方百计筹措资金，加大对牧民定居点建设的扶持投入力度，在积极引导广大牧民群众发展草场围栏建设的同时进行定居点建设，使大部份牧民初步改变了逐水草而居的游牧方式，牧民的生活质量得到了改善和提高。阿克塞哈萨克族自治县“九五”期间通过大力实施城镇化发展战略，紧紧抓住县城搬迁的历史机遇，引导牧区人口向县城集中定居，县辖五个乡的全部牧民在县城修建了民族定居点，户均住房面积达120平方米，广大牧民生产生活方式发生了翻天覆地的变化。肃南裕固族自治县经过多年努力使全县7436户牧民全部实现了定居，大部分牧民拥有3处定居房，牧民根据季节特点分别在流动放牧帐篷、定居点住房、小城镇住宅生产和生活，实现了生产生活方式新的跨越。
但是在牧民定居工作中仍然面临着许多困难和问题。一是牧民定居任务十分艰巨，一些经济相对落后的地区，由于受自然环境条件和社会发展程度影响，牧民定居工作进展缓慢，甘南州十八个纯牧业乡中至今还有5600多户牧民没有实现定居，约占到总牧户的45％，他们大部分仍然还居住在四面透风的帐篷里，生活条件非常简陋，与现代生活方式形成了强烈反差。二是部分民族地区牧民收入还比较低，加之草场围栏建设需要大量投入，牧民无力筹措足够的定居建房资金，现有的定居住房质量不高，严重影响了牧民定居建设步伐。三是牧民定居点基础设施建设投入严重不足，存在着交通、通讯、用电、饮水等方面的诸多困难，许多定居点规模过小，无法进行配套建设，影响了牧民生产生活方式的进一步改善。同时牧民定居点建设普遍缺乏规划指导，存在着定居点过于分散，重复建设等问题
二、进一步深化对民族地区牧民定居工作重要意义的认识
实践证明，牧民定居是由传统游牧经济向现代经济转变的有效途径，对于保护草原生态环境，改变牧区生产生活条件，发展市场经济和促进民族地区经济社会快速发展等方面具有十分重要的意义。
第一，牧民定居是改变牧区落后生产方式的迫切要求。当前，我国已进人全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。我国加入WTO，亦将对我们的经济社会生活产生广泛而深刻的影响。面对新形势，要通过定居点建设把牧民从分散的游牧生产中解放出来，为他们创造一个广泛融入现代社会，适应市场经济发展的机会和条件，大力推广先进的牧业生产技术，促进“六化”家庭牧场建设，发展规模化、集约化草原畜牧业和圈舍养殖业，增强牧业生产抗御自然灾害能力，改变过去游牧养畜中春瘦、秋肥、冬掉膘的现象。同时使牧区富余劳动力从传统的牧业生产中转移出来，实现弃牧从工、弃牧从商，发展商品加工贸易，提高畜产品的附加值和市场竞争力，促进民族地区二、三产业的发展，增加牧民收入，增强民族地区自我发展能力。
第二，牧民定居点建设是西部大开发的重要内容。西部大开发的重点之一是加快西部地区基础设施建设，牧民定居是民族地区特别是广大牧区基础设施建设的重要依托。阿克塞县等一些地方的成功做法和经验说明，只有使牧民定居下来，相对集中起来，才有可能集中投入扶持发展水、电、通讯、交通等基础设施建设。当前甘肃一些牧区教育落后，卫生医疗条件简陋，“村村通”工程覆盖人群太少，其根本原因是受游牧生产方式限制，牧民定居过于分散。因此，加快牧民定居步伐，有利于实现信息交流，传播科学文化知识，推广先进实用技术，促进民族地区基础教育事业和卫生事业的发展，提高牧民群众的科学文化素质和健康水平。
第三，牧民定居是促进合理开发和利用草原资源，保护草原生态环境建设的重要措施。甘肃少数民族群众主要生活在我国大江大河的上游，这些地方是我国草原、冰川、湿地的主要分布地带，当地生态环境的变化会直接影响全国乃至亚洲地区的生态环境。近年来，随着全球气候的变化，民族地区人口的增加和对草原的过度开发利用，草原退化现象十分严重，草原生态环境持续恶化，畜牧业发展受到严重影响。面对这种严峻的形势，只有加快牧民定居步伐，发展舍饲养殖业，实现计划放牧、科学放牧，加快人工草地建设，减轻天然草场放牧压力，合理开发利用草原资源，尽快恢复草原生态平衡。
第四，实现牧民定居是发展小城镇的前提和基础。通过小城镇建设可以有效配置资源，集中进行基础设施建设，聚集民族地区乡镇企业快速发展实现产业结构调整，为发展市场经济提供有效载体。小城镇的发展是以人口的聚集和二三产业成长壮大为依托的。牧民定居与小城镇建设是互为条件、互相促进的，牧民定居为小城镇建设奠定基础，小城镇的发展可以为牧民定居创造更加有利的条件。
三、不断创新牧民定居模式
甘肃民族地区结合当地实际，因地制宜，探索出了不同的牧民定居模式，并在实践中不断创新完善，在今后牧民定居中可以借鉴的模式主要有以下几种：
第一种模式是在县城集中定居。县城是区域经济、文化的中心，基础设施比较完善，积极引导经济条件较好的牧民向县城聚集，能够促进二、三产业发展，通过兴办商贸流通和加工企业，加速牧区社会分工，实现产业结构调整，由游牧生产向现代生产迅速转变，使广大牧民享受到现代文明生活。阿克塞县已有82％的牧民在县城长期定居，大部分牧民已经转向二、三产业。2000年底牧民年人均纯收入达到4194元，告别了传统的游牧生产生活。在牧区人口少，经济相对繁荣，具备发展二、三产业资源优势的地方，这是一种行之有效的定居模式。
第二种模式是在乡镇集中定居。目前，肃北、肃南、天祝有90％牧民定居在乡镇政府所在地，同时在夏秋牧场建有简易住房和接羔棚圈；老人孩子在定居点定居，基本解决了就医上学等问题。牧民由四季转场放牧变为两次迁移转场，即由定居点到夏季牧场，再由夏季牧场到定居点转移。肃南县共有牧民7436户，大部分在乡镇政府所在地定居，通电率、自来水接通率、广播电视覆盖率达到100％，住房结构正向砖木、砖混结构发展。随着牧民定居集聚，带动了小城镇建设的发展。如肃南县皇城区、康乐区等地的10城镇建设已初具规模。这种模式在河西等地存在一定的典型性，形成了牧民定居和小城镇建设互相促进的新局面，当前还必须进一步完善牧区乡镇定居点基础设施建设条件，积极发展牧区小城镇，积极引导牧民向小城镇聚集，逐步实现牧、工、贸的有机结合，使牧民定居真正起到促进牧区经济社会发展的重要作用。
第三种模式是在村社集中定居。这种模式在甘南州各牧区县具有一定的普遍性和代表性，这些地方牧民定居点大部分建在历史游牧点附近，并由此逐步发展成为自然村落，规模一般都较小。近年随着草场承包责任制的落实，很多牧户开始在自己的草场上修建定居房，其中不少牧民还修建了砖瓦房，在很大程度上调动起了广大牧民群众发展生产、合理利用草场的积极性，推动了“六化”家庭牧场的建设。但是由于这些地方长期以来经济、社会、文化发展相对落后，牧业生产基础设施滞后，牧民定居房建设质量不高，居住点又较为分散，今后应在继续抓好牧民定居房建设及草场配套围栏等生产设施建设的同时，逐步引导牧民集中定居，以便为进一步投入基础设施配套建设创造条件。
除以上几种牧民定居模式外，还可以归纳出其他一些定居形式。比如依靠交通沿线、旅游景区、边境贸易区、学校、医院、宗教寺院等周围建立牧民定居点。这些定居形式基本上是自发形成的，有各自的特点和优势，取得了一定的效果。
四、积极引导、大力扶持。加快牧民定居步伐
在我国进入全面建设小康社会的新时期，要十分重视牧民定居工作，并且作为民族地区发展和牧民迈上小康之路的重要举措来抓，当前要紧紧抓住西部大开发的历史机遇，把牧民定居列入民族地区经济社会发展计划，积极引导，大力扶持，力争通过三至五年的不懈努力，实现民族地区牧民全部定居的目标。
第一，切实加强对牧民定居点的领导工作。各级政府及有关部门要高度重视牧民定居工作，确立新的发展思路，形成全社会关心支持牧民定居的良好氛围。要结合各地的实际情况，提出牧民定居和小城镇建设具体目标和任务。采取切实可行的办法和保障措施，加快牧民定居工作步伐。要在广大牧民中深入宣传牧民定居的重要意义，积极引导广大牧民改变传统游牧习俗，实现集中定居，从根本上改变牧民生活方式，进而促进小城镇的发展。
第二，因地制宜，做好牧民定居及城镇建设的规划工作。牧民定居的根本目的是实现牧民生产生活方式的变革。因此，要从有利于生产生活、发展经济的要求出发，切实解决牧民定居和小城镇建设中规划滞后的问题；要合理布局牧民定居点建设，为今后发展预留出空间；要指导和帮助民族地区尽快制订出比较完善的牧民定居点和小城镇建设规划。在规划中要坚持适度超前、突出特色、合理布局、依法管理的原则，统筹安排水、电、路、通讯等基础设施和小城镇功能布局，避免重复建设和浪费资源。同时要充分考虑牧区群众的经济承受能力。
第三，不断加大对牧民定居点建设的扶持力度。目前尚未实现定居的地区，经济基础都比较薄弱，对牧民定居的投入有限，影响了全面实现牧民定居的进程。部分已实现定居的牧民也由于投入少，基础设施不配套，定居房建设质量不高。因此，要紧紧抓住国家加大对西部生态环境建设和基础设施建设投入力度的机遇，积极申报牧民定居点建设项目，争取国家立项扶持。与此同时，省上有关部门要在各类专项资金中向民族地区倾斜，逐年给予牧民定居和小城镇建设一定补助，特别是要增加对牧民定居点基础设施建设的投入，为牧民定居创造更加有利的条件。民族地区要争取设立牧民定居专项基金，逐年进行投入，重点做好规划和配套建设工作。
第四，制定优惠政策，鼓励牧民集中定居。要进一步改革户籍管理制度，凡是在城镇有固定住房和长期从事二、三产业的牧民，根据本人意愿可以转入城镇户口，并且可以保留所承包的土地和草场。要合理利用和开发牧区土地资源，允许农牧民以所承包的土地草场入股投资发展二、三产业，加快牧区剩余劳动力向二、三产业转移。牧民定居要坚持国家扶持和群众自筹结合的原则，要采取优惠贴息贷款、减免税收、无偿划拨土地等政策措施，鼓励牧民增加投入，提高定居房标准和小城镇建设水平。
第五，要把牧民定居与牧区基础教育工作结合起来。基础教育是民族地区经济发展和社会进步的基础，是改变牧区生产生活方式的百年大计。实现牧民定居可以为发展牧区基础教育创造更加有利的条件。目前，国家通过“二期义教工程”、“援藏资金”等项目对少数民族地区教育进一步加大了投入力度。同时，省政府又决定设立牧区寄宿制学校建设专项经费。要紧紧抓住这一新的发展机遇，在牧民定居中优先考虑牧区教育布局，努力改善寄宿制学校办学条件，加快“普九”、“普初”步伐，提高牧民群众的科学文化素质，为民族地区经济社会发展培养更多的合格人才。
作者单位：甘肃省政府研究室
省委党校第21期中青年干部培训班学员