根据这一发展思路，立足于解决深层次的矛盾，张掖市农村改革的总体思路就是在稳定和完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制的同时，着力构建农业社会化服务体系、农产品市场体系和对农业的支持保护体系，积极培育和建立适应市场经济要求的产业运行机制、水利管理体制和运行机制及开放开发机制，从而基本建立起适应社会主义市场经济要求的管理体制和运行机制。———建立农业社会化服务体系，就是要在改革现行农业管理体制的基础上，积极培育能够提供产前、产中、产后服务的各类组织载体。———建立农产品市场体系，就是要根据各类农产品的不同特点和供求状况，采取相应的方式和步骤，改革农产品流通体制，进一步搞好农产品的流通，尽快形成开放、统一、竞争、有序的市场体系。
———建立对农业的支持保护体系，就是要建立和完善对大宗农产品的保护价制度、储备制度和风险调控制度；进一步改革投融资体制，增加对农业的投入；减轻农民负担，在新的条件下，把农民的积极性引导到更高的阶段。
———建立产业运行机制，就是探索市场经济条件下政府引导产业结构调整的具体途径，通过积极培育龙头企业，建立合理的利益分配机制，形成龙头企业联基地，基地带农户的产业组织形式和发展模式。
———建立水利管理体制和运行机制，就是立足于解决水资源短缺的突出矛盾，改革水利管理体制，明晰水利产权，明确水的商品属性，合理确定水价，建立起既能促进节约用水，又能够保障发展的新制度。
———建立开放开发的机制，就是要从地处内陆的实际出发，通过搞活产权，改善投资环境，走出一条符合张掖实际的开放开发路子。
四、改革试验的主要内容
从张掖市农村改革的总体思路来看，改革的任务十分艰巨。要实现农村改革的总体目标，还要走很长的路程，一些运行机制的培育和组织制度创新是同经济发展水平相联系的，短期内不可能一下子完成。就当前来说，最紧迫的是解决好适应市场的问题，应当从以下四个方面进行探索试验，力争有所突破。
（一）培育和健全市场组织载体
1．建立健全市场信息网络。这既是市场的重要组织载体，也是政府引导农民调整结构的重要手段。结合政府机构改革，建立信息服务组织，通过联网，广泛收集国内外市场信息，进行分析、研究、加工、整理，定期不定期地向农民发布市场信息。在起步阶段，政府要给予一定支持，通过开展有偿服务，逐步过渡为实体性中介组织。
2．完善市场功能。选择南关蔬菜批发市场为试验点，以软件建设为重点，同全国的大型蔬菜市场联网，健全设施，完善功能，整顿秩序，规范管理，增强辐射带动能力。
3．培育农民自己的流通组织。以现有的个体贩运大户为依托，采取合伙、入股等形式，引导他们走上联合与合作的道路。建立相对稳定的销售渠道，提高农民的组织化程度。
4．培育和壮大龙头企业。龙头企业既是产业化经营的关键环节，又是政府引导农民行为的重要中介。以党寨脱水蔬菜厂为依托，积极争取同国内外同类优势企业送行联合与合作，送行深度加工，增强市场开拓能力和竞争能力，在此基础上，同农民形成合理的利益关系，让农民得到实惠，实现共同发展。
5．改革基层供销社。选择1～2个基层供销社，在治理整顿股金的基础上，改造为农民自己的专业性购销合作组织。
（二）加快现有经济技术服务组织改革步伐，逐步建立适应市场经济要求的中介服务组织
l．改革政府涉农机构。在精减机构、分流人员的基础上，把政府的行政职能同服务职能分开，把农技、农机、畜牧兽医等技术部门逐步推向市场。总的原则是，创造条件与施加压力相结合，财政拨款逐年减少，在3～5年内全部取消，减下的财政拔款仍然用于科技推广。在此基础上，政府要进一步加大对科技的投入，但投入的方式要改变。一是对一些大面积的科技推广、技术培训和重大新技术的试验示范，政府委托这些服务组织来承担，给足与承担任务相适应的经费，不能强迫服务组织提供无偿服务。二是对一些研究、引进和试验示范的重要科技示范项目，实行招标承包，资金跟项目走，真正落实多劳多得的分配原则。这样做，既能形成科技与经济紧密结合的机制，又能从根本上放活科技人员，调动他们的积极性，使科技人员通过开展科技服务得到更多的收入。
2．培育新型的中介服务组织。现在，农民自己组织的科技研究会、专业协会虽然有一些，但发展缓慢。主要原因是科技人员没有放活，长期禁锢在科研机构和职能部门，无法与农民联合。随着科技人员的放活，要制定相应的扶持政策，积极引导他们与农民结合，联合兴办新型的集科技经营与服务一体的新型中介组织。
（三）改革水利管理体制，建立与市场经济运行相适应的水利体制
l．改革水价。要把水作为商品，按成本确定基准价，在此基础上适当进行价格浮动。张掖市用水矛盾主要集中在大田作物的头、二轮水上，这时来水量少，用水量大，为了刺激农民节约用水，调整农作物种植结构，缓解用水矛盾，可以使头、二轮水的水价在基准价上适当上浮；到了夏秋季，来水量增大，用水量减少，用水矛盾不太突出时，水价可适当下浮。这样把水价作为一种经济杠杆，调节水的供需矛盾，促进节约用水。
2．改革水费计征方式。目前，水费计征由水管部门按灌区上年引水量作出全年配水计划，据此推算单位配水面积水费，并下达至村社预征水费，村社将水费分摊到上报耕地面积上，按面积从农户中收取。这种计征方式，是在过去水价十分低廉，用“大锅水”的体制下形成的，随着水的商品属性日益凸现，其弊端逐渐暴露出来。首先，在水价提高后，继续沿用一次性预交水费的办法，群众承受有困难。其次，由于种种原因，配水面积和实灌面积存在很大差距，造成社与社、户与户之间水费负担很不均衡。第三，由于来水量和用水量高峰错位，来水高峰期间，用不完的一部分水不仅白白流走，而且还要收费，增加了农民的实际水费负担。解决这些问题，已成为水利体制改革的重要方面。要取消水费预征，进一步核实灌水面积，按实际用水量计征水费，做到合理负担。要创造条件，逐步做到按户计量，按方征收。
3．改革水利管理体制。水是一种特殊商品，如何建立适应市场经济的水利管理体制，还需要做深入的探索。我们的初步考虑是：行政管理职能主要由市以上水利管理部门承担，经营管理职能主要由市以下水管组织承担，现有按渠系设置的水管处（所），要逐步变为企业化管理的经营服务实体。水费实行收支两条线。
4．界定产权，理顺利益分配关系。长期以来，水利设施建设都是由国家、集体和农民共同承担的，特别是近年来，在国家投入不足的情况下，农民投资投劳所占的份额越来越大。现在水作为一种商品，核定价格的基础是成本，把国家、集体和农民的投资投劳都打入了成本。这样，就出现了一种农民投资投劳越多，成本越大，水价越高，水费负担越重的怪现象。问题的根源就在于水利设施的产权不明，利益分配不合理。解决这一问题有两种选择：一种是在核算水价成本时将农民的投资投劳部分剔除；另一种是界定产权。大中型水利设施的产权，虽然难以搞得很明晰，具体到每一个投资主体上去，但在国家、集体和农民之间作出大体的界定还是可以办到的。产权界定后，农民作为投资主体之一，有权享有部分水费的收益，这部分收益如何支配可以进一步探讨，可以研究返还的办法，也可以作为农民新的投入，继续用于水利设施建设，相应地减轻农民的投资投劳负担。
5．积极探索小水改革的具体途径和办法。
（四）探索减轻农民负担的治本之策，保护和调动农民积极性
l．精减分流乡镇人员。目前，乡镇政府职能过宽，机构庞大，人员过多的问题相当突出。要按照精简效能的原则进行改革。在职能上，应当把直接管理经济活动的职能剥离出去，实行政企分开，集中力量管好行政和社会公共事务。在机构设置上，可以考虑用综合性机构代替专业性机构，以减少机构数量。在人员配置上，允许和提倡党政干部交叉兼职，清退超编人员，压缩教职工队伍，精减富余人员。要积极探索精减分流人员的有效途径，鼓励分流的人员领办创办各类试验示范基地和经营服务实体。
2．规范收费行为，坚决制止各种集资和摊派。“三提五统”中本身包含了公益事业和基础设施建设的收费项目，现在的问题是“三提五统”中公积金和公益金的收缴比例偏低，而在“三提五统”之外又随意集资摊派，这样，虽然名义负担不重，但实际负担远远超过了5％的限额。要规范收费，必须把收费项目规定在“三提五统”以内。适当提高公积金和公益金的比重，使“三提五统”的总额占上年人均纯收入的比重，由现在的2．5％提高到靠近5％的限额。在此基础上，坚决杜绝一切集资和摊派，包括基础设施和公益事业建设。对此，地方人大应当以地方法规的形式明确下来，广泛宣传，做到家喻户晓。农民有权拒绝“三提五统”以外的任何集资和摊派。如遇特殊情况需要集资，必须经过村民代表大会讨论决定。
3．积极研究探索税费改革问题。对乡统筹和村提留，是否改为税收，其利弊在一个市的范围内是很难作出准确、全面判断的。我们认为，税费改革的出发点和立足点，必须放在减轻农民负担上。缴纳税费“一道清”，固然容易使农民接受，搞得好可以堵住向农民乱收费的一个大口子。如果“三提五统”并入农业税，其它随意性的摊派仍然杜绝不了，搞不好会加重农民负担。对税收问题，有必要做更进一步的研究。尤其是农业特产税和屠宰税，在实际工作中很难做到据实征收，基本上都平摊到了地亩或人头上。张掖市经济发展中面临的主要问题是结构调整，而农业特产税的开征，在一定程度上限制了结构调整。有鉴于此，将农业税和农业特产税合二为一，是值得研究和考虑的。
4．改革投资体制，明确投资重点和方向。现在农民负担重，主要重在基础设施和公益事业建设的集资摊派多。据典型调查，“三提五统”占总负担的13．9％，税收占18．2％，各种乱收费占1．5％，而公益事业集资占32．8％，基础设施建设集资占33．5％。很显然，如果不把集资和摊派制止住，就不可能从根本上减轻农民负担。要制止集资和摊派，公益事业必须坚持量力而行，逐步推进，有多少钱办多少事，不能急于求成。每年的公益事业建设费严格控制在公益金范围。水利等基础设施建设，有其特殊性，不干不行，但主要靠农民投入来干，弊端也很大。既制约了农民生产性投入，影响了农民收入的增加，也抑制了农民的生活消费，同开拓农村市场，扩大内需是相背离的，因此，这是一个事关全局的重大问题。农民作为市场经济的投资主体，向基础设施建设投资是必要的，但要有“度”，应严格控制在每年提取的公积金范围内。国家和地方政府的投资应向基础设施倾斜。为此，省上有关部门应当进一步研究这个问题，调整投资方向和重点，集中力量加强基础设施建设和推动科技进步。