青岛市胶南市财政局国资办 丁克信
近10年来，财政部门先后进行部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等多方面的财政改革。财政改革的不断深化，客观上对行政事业单位资产管理特别是配置管理提出了新的、更高的要求，尽快建立科学、合理的资产配置管理制度，从体制上切实解决行政事业单位资产占用苦乐不均、大量闲置及因资产配置不合理而导致政府运行成本过高等问题，对完善公共财政体制具有十分迫切的现实意义。目前在行政事业资产配置管理方面还存在许多问题和不足对于这些问题和不足缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高，只有加强资产配置管理改革，从配置环节管理支出，其他各项财政支出改革才能真正发挥作用。
一、行政事业单位国有资产配置管理中的问题及分析
（一）资产管理与预算管理脱节
以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节，资产管理基本上还处于就资产论资产的阶段。行政事业单位资产管理是财政管理的一个重要组成部分，预算管理是行政事业单位资产管理的重要手段，因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的二者的有机结合，两者的结合既有利于有效开展资产管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制财政部门预算。资产管理如果脱离了预算管理，这既不利于资产管理的规范，资产管理就如同“空中楼阁”很难落到实处，也限制了预算和财务管理水平的提高。虽然部门预算实施以后，在一定程度上对各部门单位资产的随意购置起到了约束作用，但是，预算编制与单位实际情况的结合还不够紧密，主要表现为财政部门在编制部门预算时对资金“盘子”考虑得比较多而对单位是否确实需要配置资产考虑得比较少，导致在资产配置环节预算约束力差。
（二）资产配置失衡
目前行政事业单位国有资产配置不均衡、资产配置苦乐不均的现象比较普遍。造成这种现象的原因：一是缺乏科学合理、操作性强的资产配置标准，现有的资产配置标准大多存在不符合实际、约束力不强、盲目搞“一刀切”等问题，指导性、可操作性不强；二是资产购置资金来源的多样性，这些来源包括财政拨款、单位自有资金、上级补助资金等，自有资金多、资金来源渠道广的单位配置的资产往往比其他单位多；三是资产配置的无偿性，由于多配置资产不需要单位额外付出代价，导致单位把精力放在争资金、争项目上；四是财政部门的资产调剂职能难以发挥作用，由于资产产权不够清晰，资产的占有、使用和处置的权力实际上都在占用单位，导致了国有资产事实上的部门化，成了“单位”的资产，使得财政部门对资产配置的宏观调控作用以及将闲置资产“盘活”的调剂职能处于非常尴尬的境地，资产闲置浪费与短缺现象并存。
（三）国有资产收益管理不规范
行政事业单位占有使用的国有资产，是单位履行职能和发展事业任务的保障，其所有权属于国家，相应的收益权也属于国家。由于对与资产相关的收益管理不规范，受利益驱动或为谋取小集团利益，单位有盲目增加资产配置的冲动。近年来，部门预算和“收支两条线”等各项财政改革的实施和不断完善，在保障国家对行政事业单位国有资产的收益权，规范收入分配秩序等方面起到了一定的积极作用。财政部于2006年出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）中对行政、事业单位利用国有资产取得的收益管理作了规定，为规范收益管理提供了政策保障，但是由于其触动的是各单位的既得利益，现实操作中存在一定的困难，从而也为部门、单位、或个人利用国有资产谋取不合理收益提供了机会，在一定程度上扰乱了社会市场秩序和社会收入分配秩序，甚至成为滋生腐败的土壤。
（四）对资产配置管理的监督评价不力，管理制度落实差
行政事业单位国有资产配置管理离不开有效的监督评价机制，实际工作中由于缺乏有效的绩效评价机制和绩效评价指标体系，各个管理层次都存在着监督评价不力的问题，财政部门没有有效地评价、监督主管部门和单位的资产配置效率，主管部门也没有很好地监督资产占用单位的使用情况，而单位也很少存在内部监督的机制。
大多数地方资产管理没有列入行政事业单位目标责任制考核，领导干部的经济责任审计也很少涉及资产管理，对于行政事业单位资产存量、资产质量、资产效率等没有进行有效的监督评价。由于对由预算资金所形成的行政事业单位国有资产缺乏相应的责任考核要求，对资产的完整性和使用有效性等缺乏客观公正的考核标准和考核办法，没有建立起有效的激励约束机制和考核评价制度，造成行政事业单位没有树立起成本意识，把配置的资产当作“免费午餐”，只顾要钱，不想节支、只顾花钱，不问效益、只重购置，不重管理，不利于行政事业单位国有资产配置管理和使用效率的提高。
二、完善行政事业单位国有资产配置管理的思考
要解决资产配置中的问题，核心是要建立资产管理与预算管理相结合的管理制度，建立资产管理与预算管理相结合的管理制度已是势在必行，结合目前实际，我们认为制度的建议应从以下几个方面入手。
（一）建立存量资产与增量预算挂钩的机制
建立存量资产与增量预算挂钩的机制，就是要把好资产管理入口关，从源头上规范资产配置，要以存量资产制约增量预算，这是解决资产配置中存在问题的根本出路。一个单位，需要配置什么资产、如何配置，应该充分分析这个单位的存量资产的状况以及履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，匹配的过程就是增量预算编制的过程。建立存量资产与增量预算挂钩的机制的作用：
1.提高资产的使用效率。对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出固定资产购置、配置的方案，并通过预算管理来促进方案的实施，保证固定资产配置合理，最终提高资产的使用效率。
2.为预测未来资产购置经费提供依据。财政部门通过对行政事业单位的存量及资产的数量状况、分布情况等的分析，可以对未来几年需要配置的资产总量进行测算，再以此为依据进行经费测算，为科学安排预算提供参考。
（二）制定行政事业单位国有资产配置管理办法
建立科学、合理、统一的行政事业单位资产配置管理办法，是加强行政事业单位国有资产管理的重要手段，是解决资产配置中存在问题的制度保障。该办法的制定重点要考虑以下几个方面：
1.财政部门内部的职责分工。该办法涉及财政部门内部主要是资产管理部门和预算管理部门，一方面，资产管理部门须认真分析行政事业单位存量国有资产的现状及其履行工作职能的需要，审核资产配置的合理性，另一方面预算管理部门需根据财力情况审核资金的可能性，两种分析结果的结合，就能产生科学、合理的资产配置方案。
2.资产配置的审批程序。行政事业单位需要购置资产的，应当按照预算管理级次和行政隶属关系依次报送主管部门和财政部门审批，程序一般应为：年度部门预算编制前，行政事业单位根据本单位资产存量，提出下一年度资产购置计划报主管部门审核；主管部门根据行政事业单位资产存量状况和有关资产配置标准，对资产购置计划进行审核后报财政部门审批；财政资产管理部门根据相关规定和标准对各行政事业单位的资产购置计划是否符合配置标准进行逐项、逐件审核论证，财政预算管理部门结合资金安排情况进行审批，审批同意后作为批复部门预算的依据。
3.充分发挥财政部门的资产调剂职能。资产调剂是优化资产配置，提高资产利用效率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。实际操作中，财政部门经常会碰到各种临时性机构需要短期配置资产，举办大型会议、活动需要临时性配置资产的情况，对于这些临时性资产配置，完全可以通过调剂、借用、市场租用等方式解决。
（三）制定、完善行政事业单位国有资产配置标准
科学、合理的国有资产配备标准是加强资产管理、预算管理的基础。各地区应加强交流，相互学习，共同探讨，积极探索建立符合行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系，真正实现以制度规范管理，以标准规范行为。针对目前的配备标准不符合实际、约束力不强、盲目搞“一刀切”等的问题，必须尽快重新制定、完善资产配置标准。制定标准需要考虑以下几个方面：
1.固定资产的种类繁多。固定资产分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子产品及通信设备、仪器仪表、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具及其他等11大类。这么多类的固定资产都应该有相应的配置标准。
2.配置标准要数量、金额标准兼有。一个完善的资产配置标准应该既包括数量标准，又包括金额标准，比如房屋的配置，既要规定建筑面积标准，又要规定单位造价。
3.配置标准要考虑人员性质、工作职能等多种因素。不同的行政事业单位的工作性质和职能存在较大差异，同一个单位中不同岗位的工作人员对资产配置的要求也不尽相同。特别是当前事业单位的性质、工作职能差距较大，对资产配置的要求也大相径庭，比如学校、医院等。即使是行政单位，有些行政单位设有办事大厅，则它对办公用房、办公设备的配备要求肯定比不设办事大厅的单位要高。再如在同一单位中，专门从事文字工作的工作人员，对于向电脑、打印机等设备的配置要求要比一般工作人员要高。同时，配置标准还要考虑人员的行政级别的高低。
4.配置标准需要不断更新、调整。配置标准的制定不是一劳永逸的，因为这个标准应该随着人民生活水平的提高、经济的发展以及物价水平的变动而不断调整。配置标准要有一定的弹性。这里的弹性是指对某一特定资产，配置标准可以设定为一定的区间，即上限和下限。
5.配置标准的执行要强制性与指导性相结合。因为实际操作中，会有许多意想不到的情况出现，如果配置标准出台后就必须强制执行，也是不符合实际的，正确的做法应该是当某些特殊情况出现后，应在坚持配置标准原则的前提下，做到强制性与指导性相结合。
（四）加强国有资产收益征收管理
国有资产收益是指利用国有资产对外投资取得的收益，以及利用国有资产出租、出借或担保取得的收入。从理论上讲，这部分收入是行政事业单位利用国有资产取得的，是非税收入的重要组成部分，其所有权属于国家，应当上缴财政，但如果全部上缴，会影响单位组织收入的积极性，不利于实现国有资产的保值增值。考虑上述因素，我们认为对于国有资产收益的管理应根据不同情况分别对待：
1.行政单位取得的收益应全部上缴财政。《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）规定，行政单位不得利用国有资产对外担保、举办经济实体，所以对于行政单位而言，收益的来源仅限于利用国有资产出租、出借取得的收入，如果财政部门对资产配置调剂得当，一般不存在大量闲置的资产用于出租、出借。同时，按照现行的预算体制，行政单位的全部开支均由财政保障，因此不存在收益留用的必要。
2.财政补助事业单位取得的收益可以部分留用。全额预算管理的事业单位取得的收益可以分为两种：一种是利用国有资产出租、出借或担保取得的收入；另一种是利用国有资产对外投资取得的收益。前者应参照行政单位模式全部上缴财政，而对于后者，财政部门应按对外投资国有资产价值的一定比例按年收取国有资产占用费，扣除国有资产占用费若还有剩余，为调动单位组织收入的积极性，单位可以留用以弥补财政经费投入不足、发展事业，但是应该按照“收支两条线”的规定纳入财政专户储存，纳入单位预算，接受财政部门的监督、管理。
3.其他性质的事业单位取得的收益在扣除国有资产占用费后全部留用。同样，这部分收入也应按照“收支两条线”的规定纳入财政专户储存，纳入单位预算，接受财政部门的监督、管理。
（五）探索建立固定资产的绩效评价体系
1.建立固定资产绩效评价体系的作用主要有：
（1）促进单位资产的配置与单位履行的职责相匹配。人均占有资产数额多的单位，并不一定能更好地履行职能，通过对资产使用绩效进行评价，建立资产管理责任制，促进单位资产的配置与单位履行的职责相匹配，提高资产配置的合理性。
（2）促进单位提高资产的使用效率。在建立、完善资产绩效评价体系的基础上，根据评价结果确定相应的增量配置，确立以资产使用效率高低、绩效评价优劣为依据的财政拨款原则，对资产利用效率低、绩效差的单位暂停增量资产的配置，而对资产利用效率高、绩效好的单位优先配置资产或者通过一定的方式进行奖励，促进单位提高资产的使用效率。
2.评价体系的建立应遵循的原则：
（1）全面性和特殊性相结合。固定资产的种类多，各自的用途也千差万别，如有些资产主要用于办公条件、硬件设施的改善，有些资产主要用于提高服务质量，而有些科研设备的使用效益则体现在科研成果上。因此，绩效评价指标体系应兼顾不同性质、不同用途的资产，使不同性质、不同用途的资产具有可比性，即具有全面性。同时，又要针对不同性质、不同用途的资产有不同的指标来衡量，即具有特殊性。
（2）定量分析与定性分析相结合原则。资产配置所产生的效益有些是可以定量分析的，而有些则不能用数量的方式表示。
（3）科学性与可操作性相结合的原则。绩效评价运作体系要科学合理，制度、标准要统一，评价指标要全面，评价方法要正确，这样才能客观公正的进行评价。同时，在科学性的基础上，还要便于操作，若操作复杂，那也将耗费大量的人力、物力，效果可能会适得其反。