枣庄市财政局 赵恒春
行政事业单位对外投资是指行政事业单位在保证职能履行和事业发展的前提下，以营利为目的，按照国家有关规定，将其占有使用的国有资产用于生产经营活动的行为。其主要形式有：作为初始投资，在工商行政管理部门领取《企业法人营业执照》，兴办具有企业法人资格的经济实体；作为注册资金，在工商行政管理部门领取《营业执照》，兴办不具有法人资格的附属营业单位；利用国有资产入股、合资、联营等。对外投资管理包括行政事业单位对外投资行为管理和对投资设立的企业进行管理。行政事业单位对外投资和投资收益是国有资产的重要组成部分，财政部门应加强管理，规范操作，规避风险，确保投资资产的安全完整和保值增值。
一、行政事业单位对外投资的历史背景
行政机关举办经济实体，是历史的特定产物。随着社会主义市场经济体制改革和机构改革的不断推进，20世纪八九十年代，各级行政机关单位相继投资兴办了经济实体，对于转变政府职能、安置分流人员、发展第三产业起到了一定的积极作用。但随着行政机关经商现象的日益膨胀，迅速掀起了兴办经济实体的热潮，许多事业单位也将占有使用的资金、房产、地产、车辆、设备等在“办三产”、“搞创收”的热潮中转为经营性资产，出现了政企不分、事企不分的“翻牌公司”，其以权经商，强买强卖，垄断经营的经济行为，严重干扰了正常的市场经济秩序，引起了一般企业和社会群众的强烈不满，清理整顿行政机关办企业行为已刻不容缓。
1993年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈国家经贸委关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定〉的通知》（中办发〔1993〕17号）规定，县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的公安、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构不准组建任何类型的经济实体，不准以部门名义向经济实体投资、入股，不准接受各类经济实体的挂靠。其他国家机关为适应机构改革、转变职能和分流人员等需要，经批准可以组建经济实体，但必须职能、财务、人员、名称“四脱钩”。1998年7月22日，江泽民主席在“新闻联播”中宣布：“中央决定，军队和武警部队对所属单位办的各种经营性公司要认真进行清理，今后一律不再从事经商活动。中央同时决定，地方各政法部门对所属单位办的各种经营性公司也要认真进行清理，今后也一律不再从事经商活动。”1998年7月28日，中央纪委、中央政法委召开了电视电话会议，对贯彻中央关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动决定作了全面部署，军队武警部队政法机关与所办经济实体脱钩工资全面展开。1998年11月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》规定，根据中央关于军队武警部队政法机关一律不再从事经商活动决定的精神，以及政府部门不再直接管理企业的要求，党中央、国务院决定，中央党政机关必须在1998年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业。
党中央决定军队、武警部队、政法机关、党政机关与所办经济实体脱钩，是在新形势下加强党的建设、政权建设、军队建设，维护社会主义市场经济秩序，保证改革、发展、稳定、和谐大局的重要举措，也是加强廉政建设，促进党风、政风和社会风气的根本好转，从源头上防止和治理腐败的重要措施。虽然中央对行政机关与所办经济实体脱钩工作三令五申，但由于各级政府认识不足、体制不顺、监管缺位等种种原因，许多部门与所办经济实体未能实现完全脱钩，这不仅影响党政机关公正执行公务，而且损害党政机关形象，甚至产生腐败现象。
二、国家、省规范对外投资的有关规定
《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）规定：行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。
《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）规定：事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。财政部门和主管部门应当加强对事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等行为的风险控制。事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。
《山东省行政事业单位国有资产管理办法》（鲁政办发〔2001〕119号）规定：事业单位发生非经营性资产转经营性资产（当时对出租、出借和对外投资行为的统称）行为时，需提出申请并按照《国有资产评估管理办法》确认价值量。经主管部门审核后，到同级财政部门办理产权变动登记手续。
省政府国有资产监督管理委员会、省工商行政管理局《关于规范企业国有资产产权登记和工商登记管理工作的通知》（鲁国资产权〔2006〕38号）规定：行政事业单位直接投资设立新的企业或向已成立的企业增加投资，其出资行为须经财政部门批准。
省财政厅、省工商行政管理局《关于规范事业单位对外投资管理程序的通知》（鲁财资〔2010〕17号）规定：事业单位对外投资或转让对外投资，由事业单位提出申请并提供相关资料，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。未经同级财政部门批准，事业单位不得对外投资或转让对外投资，财政部门不予登记确认产权，工商管理部门不予办理工商登记手续。
三、枣庄市行政事业单位对外投资管理情况
（一）对外投资行为的管理
2006年3月，枣庄市财政局从制度建设入手，对行政事业单位利用国有资产对外投资行为进行了规范，制发了《枣庄市行政事业单位经营性资产转非经营性资产管理办法》（枣财统〔2006〕16号），严禁行政单位一切形式的对外投资行为。行政事业单位利用闲置资产租赁事项和事业单位利用其占有使用的国有资产对外投资事项必须报同级财政部门批准。具体申报程序为：
1.事业单位对外投资。由单位提出书面申请，填制《事业单位对外投申报审批表》，提供拟投资资产的权属证明、投资项目可行性调研报告、单位机构资质证明和单位法人代表资质证明、近3年的财务报表、《山东省行政事业单位国有资产产权登记证》等有关资料报其行政主管部门，经主管部门审核并出具同意投资意见后报同级财政部门审批。
2.资产租赁。由单位提出书面申请，提供拟租赁资产的权属证明等有关资料报其行政主管部门，经主管部门审核并出具同意租赁意见后报同级财政部门审批。
3.对投资设立的企业的管理。按照省财政厅的职能分工模式，农业企业和文化企业分别由农业科和教科文科归口管理，其他企业尚未明确归口管理科室。即便是明确管理科室的企业，也还没有对其实施真正意义上的监管，一切都处在初步探索阶段。
四、枣庄市行政事业单位对外投资存在的问题
鉴于上述历史背景和管理状况，枣庄市在对行政事业单位对外投资及后续管理上存在诸多方面的问题：
（一）部分行政单位与所办经济实体脱钩工作不彻底
一是个别行政单位与投资兴办的经济实体一直没有脱钩或没有完全脱钩，这些企业仍与投资主体存在着千丝万缕的联系，有的甚至存在领导人员交叉任职现象。二是个别行政单位在建设新城办公场所的同时，又一并投资兴建了新的经济实体，这与国家行政事业单位国有资产管理办法严重相悖。
（二）行政事业单位对外投资后续管理不到位
一是历次改革虽然逐步健全了管理机构，但行政事业单位对外投资的后续管理却一直不到位。经过历次机构改革，枣庄市国有资产管理机构几经变迁。健全的管理机构完善了企业国有资产管理体制，对行政事业单位国有资产管理一直处在基础（表面）状态，在做好资产统计的同时，开展了行政事业单位国有资产清查和产权登记工作，初步掌握了行政事业单位国有资产存量，对行政事业资产配置、处置、新增投资管理做了积极探索并取得了较好的效果，但对行政事业单位的历史投资管理未作深层次的探索，更谈不上管理了。行政事业单位到底投资兴办了多少经济实体，有多少投资处于正常状态，多少处于休眠呆滞状态，又有多少已经成为问题投资，所有这些都一无所知。二是新办法实施后，只是注重了新增投资行为的审批，对投资兴办的经济实体的后续管理依然断档。2006年5月30日，财政部颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），对事业单位对外投资作了规定：事业单位利用国有资产对外投资，应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。根据《办法》规定，结合当地实际情况，财政部门制定了相应的管理办法，并对事业单位利用国有资产对外投资严格把关，谨慎审批。但这只是从投资程序上进行了规范，而并没有对兴办的经济实体的运营状况、经营成果、收益分配、资产状况等进行监管，更没有建立资产管理和绩效评价考核机制。不管是历史投资，还是新增投资，所兴办的经济实体一直处于脱管状态，致使行政事业单位对外投资出现了诸多问题：（1）单位利用账外资产投资问题。有些单位利用账外资产投资兴办了经济实体，主办单位账面既不反映资产，也不反映投资，很容易造成国有资产流失和经营收益流失。（2）单位投资资产不转账问题。有些单位对投资资产不进行账务处理，使单位的资产使用情况与账面不符，不能对投资资产进行有效监管。（3）单位利用债权反映股权问题。有些单位没有按照会计制度规定正确核算投资资产，而是将投资资产挂在往来账户，以债权反映股权，混淆了财务关系，丧失了投资资产的法定收益依据。（4）单位对外投资长期休眠呆滞问题。有些单位的对外投资没有进行专项管理，虽然在对外投资账户反映，但却长期处于休眠呆滞状态，投资资产既没有发挥使用效益，也没有取得投资收益，有的甚至成了“问题”投资而无法收回，造成国有资产流失。
（三）对历史投资企业监管不到位
财政部“两令”颁布已4年多时间，但令中“由各级财政部门负责监管行政单位尚未脱钩的经济实体和事业单位投资兴办的经济实体的国有资产，确保投资资产的安全完整和保值增值”的要求至今没有实现，地方财政部门职能划分不清、职责不明致使对历史投资企业监管缺位。
五、加强行政事业单位对外投资管理工作的建议
按照财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，财政部门负责监管行政单位尚未脱钩的经济实体和事业单位投资兴办的经济实体的国有资产，确保投资资产的安全完整和保值增值。对行政事业单位对外投资管理工作建议从以下几方面入手：
（一）开展摸底调查活动，清理甄别经济实体
2009年，省委宣传部、省财政厅联合下发了《关于加强文化体制改革中国有资产管理有关问题的通知》（鲁财资〔2009〕23号），对文化事业单位转企改制和国有文化企业改制过程中的国有资产管理工作作了详细规定。2010年，省财政厅、省工商行政管理局又联合下发的《关于规范事业单位对外投资管理程序的通知》（鲁财资〔2010〕17号）。结合文化事业单位转企改制和国有文化企业改制工作，联合纪检、工商、审计等部门，在全市范围内开展经济实体摸底调查活动，对各级行政事业单位投资兴办的经济实体进行摸底调查，摸清经济实体的举办（挂靠）主体、投资规模、行业类别、经营状况、收益分配等情况，为规范管理提供基础资料。
（二）理顺管理体制，明确管理职责
按照财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》要求，将各级行政事业单位投资兴办的经济实体纳入财政部门监管范围，由财政部门按照企业有关法律法规规定规范管理。一是由纪检、人事、审计、工商、国土、房产、财政等部门组成联合工作组，按照《党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发〔1993〕17号）精神，制定《行政单位与所办经济实体脱钩实施方案》，报政府批准后，对行政单位与所办经济实体实施完全脱钩，使其独立核算，自负盈亏，真正成为市场经济主体。二是对实施脱钩困难的经济实体，与事业单位投资兴办的经济实体一样对待，全部纳入财政监管范围，由财政部门对其资产进行产权界定、产权登记、资产统计、决算汇总，掌握资产整体状况，确保国有资产的安全完整。三是财政部门内部要明确主管科室，职能到位、职责到位。目前，省财政厅已明确文化企业和农业企业由归口处室管理，但其他行业企业还未明确。市级政府当务之急是应当重新明确对国有企业的监管职能，地方重点国有及国有控股企业由各级政府国有资产管理部门监管，其他企业由各级财政部门监管。鉴于县级政府大多数没有将企业国资监管职能和财政分开的实际情况，其县级所有企业都应纳入财政监管范围。
（三）建立健全行政事业单位对外投资制度体系
一是按照国家有关规定，杜绝行政单位以任何形式新增对外投资。二是制定事业单位对外投资管理办法，规范事业单位对外投资行为。三是学习重点国有企业监管经验，借鉴重点国有企业保值增值考核办法和绩效评价办法，制定行政事业单位经济实体管理考评办法，对行政事业单位投资兴办的经济实体实施全方位监管。四是制定行政事业单位经济实体经营收益管理办法，按照国家有关规定规范管理国有资产经营收益。
（四）明确投资政策导向，鼓励科技成果转化
一是严格限制事业单位利用履行职能和事业发展正常需要的资产对外投资。二是严格控制非主业投资和对其投资企业的再投资。三是鼓励高校和科研机构自行研制的具有自主知识产权的科技成果转化。四是积极促进文化事业单位转企改制和国有文化企业改制工作。
行政事业单位投资资产管理工作量大面广，涉及财政、审计、纪检、工商、公安、税务、国土、房产等部门，触及社会多个部门和单位的利益。做好行政事业单位投资资产管理工作，需要有关部门的联合执法和积极配合，需要社会中介机构的合作和广大人民群众的参与。要形成部门联动机制和社会监督机制，发挥部门联合执法优势，利用社会中介和广大人民群众的力量，齐心协力，齐抓共管，促进行政事业单位投资资产管理工作规范化，为行政单位更好地履行职能和事业单位的事业发展，为全社会的经济发展和和谐社会建设做出更大的贡献。