山东省财政厅行政事业资产处 张艳
行政事业单位国有资产是政府履行职能和事业发展的物质基础，担负着经济发展、社会进步和国家管理的重任，是国有资产的重要组成部分。随着综合国力的逐步增强、财政改革的深入和公共财政制度的建立，行政事业性国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。加强行政事业单位国有资产管理，强化行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，提高行政事业单位国有资产使用效率和效益已显得日益迫切和重要。
目前行政事业单位国有资产有偿使用收入管理相对弱化，模糊了财政部门源头收入的分配权与行政事业单位财政经费的支配权，不利于部门行政管理成本的降低，不利于树立高效、廉洁和秉公办事的政府形象。而规范行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，势必因涉及部门既得利益，带来部门、单位的消极抵触情绪，产生规范管理推进难度大、有偿使用积极性不高等问题。因此必须按“先清理，后规范，再阳光”的循序渐进的方略，建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，改进行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作，防止政府非税收入流失。
一、理顺产权关系，明确管理职责
行政事业单位国有资产有偿使用后，就不再是一个仅接受国家财政拨款的纯支出单位，而是代表国家兼有部分投资经营者角色，利用国有资产从事生产经营的活动。在经济关系上，一方面是资产所有者与使用者之间的产权关系，另一方面是资产投资者与经营者的关系。从产权关系来看，即发生了资产的所有权与经营权的分离，资产所有者无法直接监管资产经营者。因此，在行政事业单位国有资产有偿使用后，必须以行政事业单位为中心环节，建立起所有者、使用者、经营者之间的权、责、利关系。
（一）建立出资人制度，实现所有权的集中化管理
改变目前财政资金拨付到单位后转化为实物资产，该资产则为使用单位终极所有的现状，明确单位只具有事先与财政部门约定用途的使用权、受托管理权，而不拥有其他用途的使用权，更不拥有所有权，所有权集中于出资人即各级政府。从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清、权责不明的弊端，在制度上硬化所有者对使用者的制约。
（二）建立闲置资产的调剂使用制度，实现使用权的动态化管理
各级政府财政部门可以依各单位的国有资产实际需要情况与实际占有使用情况，随时进行国有资产调剂使用。建立行政事业单位国有资产基础信息数据库，通过网络平台，对单位各项资产实施动态监控，通过分析单位之间、单位内部在不同时点的资产存量、分布和结构情况，掌握其资产的使用、变动、报废情况，为做好资产调剂工作提供依据。
（三）建立国有资产的退出制度，实现收支的预算化管理
退出制度包括两项主要内容，一是资产处置制度。资产处置包括行政事业单位对所占有、使用的国有资产的产权转让或产权注销，包括报废、报损、有偿转让、无偿调出和变卖等。无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续，以防止国有资产的流失。二是行政事业单位资产的出租、出借、对外投资、抵押、担保等的审批制度，其资产所有权不变，使用权发生转移。转作经营使用的国有资产必须经过评估、审批和登记，未经法定程序不得自行变更。
二、完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度
行政事业单位国有资产有偿使用必须要建立健全国有资产有偿使用申报审批制度，完善审批机制，履行审批手续，报经同级财政部门批准，改变过去那种随意有偿使用，造成国有资产管理混乱失控的状况。
（一）严把国有资产有偿使用审批“三道关”
一是把握资产来源关。行政事业单位的首要任务是履行行政职能和社会事业发展，国家配备的国有资产是保证完成这些任务所必备的物质条件，单位不能因创收而影响行政事业职能的完成。下列资产不准转作有偿使用：国家财政拨给的行政事业费；上级补助；维持事业正常发展，保证完成行政事业任务的资产。二是把握资产的效益关。有偿使用的资产要突出保值增值的目标，单位应作好有偿使用前的市场调查研究和可行性论证工作，以有偿使用收入回报作为审批是否允许其有偿使用的重要标准，力争在审批过程中解决好资产的有效使用和合理流动问题。三是把握国有资产所有者、投资者和经营者之间的关系。在行政事业单位国有资产有偿使用时，需要以使用者即行政事业单位为纽带，建立起所有者与经营者之间的权、责、利关系，以适当的形式保证各自职能和职责到位，落实好资产的投入与经营责任。
（二）对已经有偿使用的国有资产根据相关政策制度补办和完善使用手续
认真界定资产产权归属，对擅自下划资产权属的应由主管部门收回，其资产收益归产权单位，实行“收支两条线”管理；自行办理的实物资产出租、出借、置换及对外投资等，应按规定重新评估资产价值，经财政部门批准后补办相关手续。依法规范资产使用合同管理，行政事业单位出租、出售、出让、转让国有资产，必须严格审批并依法签订出租、出售、出让、转让合同，作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。签订的合同文本必须规范、有效，未签订有效合同的必须尽快补签，并将补签的合同文本报财政、税务部门备案，对于欠缴的收入，必须组织专人尽快追回。
（三）对行政事业单位国有资产的有偿使用要从严控制，按规定的程序实行阳光操作
对单位提出的国有资产有偿使用申请，财政部门和主管部门应认真审核其国有资产使用方向，资产确有富余的，首先要考虑用于各行政事业单位之间的余缺调剂，以提高资产使用效率，减少预算支出，无法进行调剂使用的，应按照资产有偿使用的有关规定进行公开透明运作。
（四）与财政部门签订有偿使用协议书
协议书必须列明资产的有关属性、使用方向、收益的计算或确定方法、收益的处置、资产的保全措施及相关责任等内容。
三、加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算
国有资产有偿使用收入是政府非税收入的重要组成部分，加强国有资产有偿使用收支管理，对于规范政府非税收入管理秩序，从源头上防止腐败，有着积极而重要的作用。
（一）收集基础信息，掌握国有资产有偿使用收入源
充分利用行政事业资产管理信息系统、资产报表财务审计等手段，收集行政事业单位中用于经营取得收益的国有资产的数量、分布、使用方向、收益及其使用等情况的信息。目前，从中介机构审计的情况汇报看，行政事业单位中用于出租、出借、对外投资的经营性资产呈现分布范围广、数量较大、情况复杂等特点，大量经营收益游离于财政部门监管的视野之外。通过收集基层单位国有资产有偿使用的基础信息，掌握使用及收益情况，有针对性地强化收入征管，做到应收尽收。在此基础上，不断总结经验，逐步实现国有资产有偿使用收入的规范化管理。
（二）严格按照“收支两条线”的规定，加强国有资产有偿使用收入管理
行政单位出租、出借国有资产形成的收入，事业单位对外投资取得的收益和国有资产出租、出借、担保、处置以及利用国有资产经营取得的收入，属于国有资产有偿使用收入，是政府非税收入的重要组成部分，是财政收入的重要来源，对此，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。单位应及时、足额地将收入缴存同级财政预算或财政专户，统一核算、统一管理。
（三）要结合构建公共财政改革的需要，将国有资产有偿使用收入列入预算管理体系，实行综合预算
加强资产管理与预算管理、财务管理的结合，对国有资产有偿使用收入形成的可用财力，要纳入统一的政府预算体系。第一，国有资产的闲置，是一种浪费，财政应支持国有资产使用部门或单位在完成职能的前提下，将闲置的资产用于经营来创造国有资产收益，这些收益可允许单位提取一定比例的手续费用于干部职工的福利，其余进入收入预算盘子。第二，完善资产管理与预算管理有机结合的工作机制和流程，在编制部门预算时充分考虑部门的资产及收益情况，加强新增资产配置审核，制定行政事业单位资产配置和更新标准，提高国有资产配置效果，节省国家财力。第三，加强国有资产收益管理，任何部门和单位都不得坐收坐支、截留、挤占、挪用国有资产有偿使用收入，不得作为单位自有收入进行管理。国有资产有偿使用取得的收入应同财政预算收支分配统一起来，全部纳入公共财政预算，并优先用于国有资产的维护和新增资产配置，确保国有资产的保值增值，实现资产配置与处置管理的有效衔接。
（四）结合领导干部经济责任审计，揭示、评价其国有资产经营管理状况，促使其更好地履行职能，实现国有资产使用效率与收益最大化
四、健全征管体系，完善考核机制
财政部门是国有资产有偿使用收入收支管理的主管部门，除法律、法规另有规定外，国有资产有偿使用收入由财政部门直接征收，也可由财政部门委托有关部门征收。无论是财政部门直接征收或委托有关部门征收，所得收入都必须全额上缴财政，实行“收支两条线”和“票款分离”，由代收银行直接缴入国库或财政专户。
按照“权力与利益脱钩，权力与责任挂钩，激励和约束并重”的原则，从国有资产的不同特点出发，研究建立科学规范的国有资产有偿使用收入收缴考核机制，强化资产保值增值考核制度。其一，落实资产保值增值指标。保值增值指标以资产配置时确认的国有资产总量为基数。考核时以财政部门审定的年度财务决算为依据，将当年度资产减负债后的净资产与确认的资产基数进行考核，确认国有资产的增值或贬值。同时，要将生产经营者的劳动报酬与资产保值增值等主要效益指标挂钩，合理调整收益分配格局，实现国家、集体、个人三者增收。其二，严格执行资产耗损补偿制度。由于行政事业单位资产为非经营性决定其会计核算不计提耗损补偿，即不计提折旧，但当其改变使用属性后，应按企业国有资产的核算方法进行核算，即对有偿使用国有资产一律计提折旧，用于资产的更新和改造。其三，建立事业发展基金制度。有偿使用国有资产使用属性的转换，决定了这种部分资产在经营活动中要不断实现自身价值的增值。为保障资产增值的实现，各单位必须建立事业发展基金，用于资产的更新与改造或作流动资金使用。
五、建立国有资产有偿使用收入管理监督检查机制
作为政府非税收入的监督管理部门，财政征收管理机关应进一步建立健全政府非税收入监督检查机制，加强检查监督。一是加强制度建设。进一步加快政府非税收入法制化建设步伐，认真研究和制定地方性国有资产有偿使用收入管理的规章和制度，加快国有资产有偿使用收入管理的法制化进程，努力实现国有资产有偿使用收入管理工作的规范化和法制化，是我们今后工作当中需要高度重视和认真加以解决的问题。二是积极探索科学合理和行之有效的征收管理方式，使非税收入检查与清理整顿单位“小金库”的工作紧密结合起来，在坚决撤销单位“小金库”的同时，确保政府非税收入及时足额入库。在具体实施检查过程中，要做到日常检查和定期检查相结合；自查和被查相结合；顺查和逆查相结合。三是督促、检查各收益单位是否按照国有资产有偿使用规定，自觉申报缴纳国有资产有偿使用收入，对“坐支”、“抵支”等行为的，要依照有关规定严肃查处，并将收入补缴财政。四是积极争取审计和监察部门的支持和配合。财政、审计、监察等部门要齐抓共管，形成合力，定期组织开展对国有资产管理情况的审计监督。明确单位法人代表对国有资产存量负有保全和合理节约、有效使用的责任。对部门和单位在任期内资产存量增加、使用合理、有偿使用资产保值增值的，给予表彰或奖励；对造成收入流失的，视情节轻重给予政纪处分，触犯刑律移交司法机关处理，同时加大对违纪问题的查处力度，做到执法必严，违法必究。
六、按照“使用者付费”原则构建新的管理体制，尝试统一运作行政事业单位国有资产
行政事业单位国有资产管理体制的构建，应借鉴企业国有资产管理体制改革的成功经验和做法，实行政府所有、公司管理经营、收益上缴财政的模式，形成财政部门（拥有资产所有权）——国有资产经营公司（授权拥有管理权和经营权）——国有资产控股、参股公司（专业化经营）的三层次管理体制框架。财政部门主要是承担国有资产出资人职责，行使资产收益，重大决策和选择管理者等权利；经营公司接受委托，管理和经营国有资产；控股、参股公司，如物业公司、房屋出租公司等，进行专业化、规模化、市场化经营。从而实现国有资产价值管理与实物管理、管理权利与管理责任、管资产与管人管事三个结合。
这种体制的建立，由于坚持了市场化、公司化目标取向，兼有国有资产保障使用、管理、经营三个功能，至少有六个方面的好处：（1）有利于实现政企分开，转变政府职能。行政事业单位没有经营任务和国有资产保值增值任务，可以一心一意搞监督、搞服务。（2）按照“使用者付费”原则，将单位占有使用的国有资产性质由占有使用变为租借契约关系，单位需要交纳租金（正常办公占用资产的租金等费用由财政列支，列入单位部门预算），有利于强化单位的国有资产经营意识和国资使用付费意识，还其国有资产国家所有的本来面目。（3）采取公司化经营、专业化经营、规模化经营，有利于提高资产配置效率和资产经营效益。（4）将各单位国有资产及经济实体划转给专业公司经营，从根本上减少了单位后勤保障人员数量和编制，有利于进一步深化和推进机构改革。（5）统一管理和经营，有利于解决各单位因国有资产占用不均而产生的苦乐不均的问题、私设小金库的问题，从而进一步加强廉政建设。（6）资产经营公司拥有庞大的国有资产，有利于政府实施贷款抵押和合资合作，融通城市建设资金和社会发展资金。