威海市财政局 于天义
所谓“使用者付费”原则，是指物品所有者与使用者之间的关系，物品的使用者在使用物品时，要根据使用的时间、方式等因素交纳一定的费用。本文对行政事业单位国有资产管理的研究，旨在根据“使用者付费”原则，探索建立适合新形势下行政事业单位国有资产管理的有效模式。
一、改革现行行政事业单位国有资产管理体制势在必行
行政事业单位国有资产主要有两种类型：一类是实现自身职能部分的资产，即为履行国家职能及保证社会事业发展而必备的资产；另一类是转作他用以获取收益部分的资产，也就是用于对外投资、出租、出借、担保等方面的资产，即有偿使用资产。第一类资产由财政部门拨付经费，保证其正常运转；第二类资产获取的收益都归单位自己所有。这两类资产管理体制的特征是，“谁使用，谁所有，谁处置，归谁有”，所有权、使用权、收益权都归单位，名义上是“国家所有（由各级政府代表，即政府所有），单位使用”，实际上是单位所有，单位使用，单位处置。本文论述行政事业单位国有资产管理体制改革的必要性，就是因为这种体制存在诸多弊端，已经到了非改不可的地步。
（一）资产家底不清
一方面，某一区域内（如市级、县级）的家底不清。普遍存在着重实物轻价值，重购置轻处置，重使用轻管理的现象，行政事业国有资产没有非常明晰的账目。即使过去每年都清产核资，其实得到的都是一个大概的家底。另一方面，某一个单位的家底也不清。有的单位账面数与实物数不符，固定资产不入账或不及时入账，形成账外资产。有的账面资产价值与实际价值严重背离，低于现值或高于现值的情况并存。有的单位甚至没有国有资产管理台账。
（二）管理体制不到位
在过去的管理体制下，财政部门负责拨付购置资产资金，国资部门负责统计，主管部门负责业务管理，看似分工明确，其实是责任不明确，造成都管都不管的状况。财政部门作为管理部门，按职能理应代表政府行使行政事业单位国有资产所有者权利，而事实上，各单位都把国有资产视为自有资产，把所有权、使用权、收益权集于一身。由于管理主体不明确，权责不清，产权分散，以至于各行其是，管理混乱。
（三）管理制度不健全
资产从购置到处置，缺乏严格的规章制度，没有一整套行之有效的操作规程。在实际操作中，计划性少，随意性大。不报、补报和漏报现象时有发生。有的资产去向不明，无人追究，长此以往，查无实据。更为严重的是，资产处置过程中存在漏洞，不仅给国家财产造成损失，而且容易滋生腐败。
（四）经营性资产缺乏有效监管
近年来，一些行政事业单位以弥补行政经费不足、改善办公条件和提高职工福利水平为目的，将一部分非经营性资产转为经营性资产，但这个“转变”缺乏有效监管，随意出租、转让、抵押、处置问题比较突出，造成了国有资产的流失。尤其是资产收益未作为非税收入纳入财政“收支两条线”管理，而作为行政事业单位的职工福利发放，由于各单位对国有资产的占有量差别很大，形成公务员福利待遇不公平。
二、建立新型的行政事业单位国有资产管理体制的基本思路
从“使用者付费”原则出发，建立新型的行政事业单位国有资产管理体制，应该是“政府所有，财政代管，单位使用”的管理体制。“财政代管”的核心是产权转移，即将分散在各单位的资产产权，过户到财政部门，实行集中管理。由于产权集中管理，相应地，资产的处置权和收益权也变为财政部门集中管理。这样“转变”的结果，为推行“使用者付费”的原则奠定了基础。在“使用者付费”原则下，国有资产谁使用，谁交费，收益上缴财政，政府统筹使用。本文以威海等地的改革情况为例，阐述按“使用者付费”原则，建立新型的行政事业单位国有资产管理体制的基本思路。
（一）健全机构，建章立制
既然财政部门代表政府行使资产所有权职能，就要成立一个专门的机构，负责行政事业单位国有资产管理，威海等地都建立了这样的机构。
有了机构，还要建章立制。2010年1月，威海市以市政府文件的形式印发了《威海市市级行政事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），在资产配置、资产使用、资产处置、产权登记、资产评估、资产清查、监督检查等方面，明确了加强行政事业单位国有资产管理的具体要求，建立了行政事业单位存量资产调剂制度，确定了行政事业单位租赁招标制度，规定了对行政事业单位处置国有资产需履行的审批手续，强调了国有资产收益一律实行“收支两条线”管理。为了进一步健全制度，同时又下发了相关配套办法，如《关于威海市市级行政事业单位房产、地产实施集中管理的通知》、《威海市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行规定》、《威海市市级行政事业单位国有资产租赁处置管理暂行规定》、《威海市市级行政事业单位国有资产管理聘用社会服务机构管理规定》，等等，《办法》和配套办法的出台，为行政事业单位国有资产管理工作提供了根本的制度保障。
（二）摸清家底，信息监控
盘查资产，摸清家底是实现资产管理的重要基础。威海市从资产核查入手，对编办批准成立的、与财政部门存在经费缴拨关系的行政事业单位、社会团体，以及收入纳入财政国库或专户管理的单位，全部纳入清产核资范围，对其实际拥有和控制的资产一一核实，登记在册。
在实施清产核资和产权登记工作时，特别注意利用信息手段加强资产管理工作。单位安装了资产管理软件，建立了财政部门—主管部门—行政事业单位的三级资产管理信息系统，在信息系统上，可以及时了解资产占有、使用状况及实时资产增减变动情况，实现了资产管理的公开化，为预算管理、绩效评价和优化资产配置等提供决策依据。
（三）资产移交，集中管理
资产移交是核心，不掌握产权，就不能真正实现资产管理。在过去的管理体制下，产权分散在各单位，财政部门不掌握产权，要了解资产情况，只能通过清产核资。为了转变这一状况，威海市以政府名义出台了《关于威海市市级行政事业单位房产、地产实施集中管理的通知》，明确了资产产权所有者属于政府，市财政局代管，各单位要把《土地使用证》和《房屋所有权证》在规定的时间内全部过户到市财政局，实行集中管理。对正在利用的其他办公资产（如电脑），通过清产核资，产权登记，纳入资产信息管理系统。对新购置的办公资产，出台了《威海市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行规定》，要求通过报请、审批等程序才可以购置，然后进入资产信息管理系统，这样一来，财政部门对资产情况能够做到实时监控，心中有数。
（四）制定标准，严格配置
过去，单位购置资产基本是自己确定，新的管理体制下，市财政局出台了《威海市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行规定》，明确了新的办法：一是制定资产配置标准。对公务用车、办公用品、会议室用品配置等24个项目，制定了详细的配置标准。二是严格履行新增资产审批手续。新增资产配置要纳入部门预算。各单位在购置资产时，须经主管部门审核后，报财政局资产管理部门审定，资产管理部门依照资产配置标准并结合单位存量资产进行审查，审核意见要作为年度部门预算的编制依据及单位年度内资产配置的限额控制数。三是制定资产消耗定额。例如，对小汽车、房屋维修、办公设施维护、水电费等资产的消耗费用，通过对单位前五年费用消耗加权平均进行测算，确定资产消耗定额，对单位公用经费严格按照消耗定额制定，准予编入年度预算，对超出定额标准的，不追加预算。
（五）资产处置，阳光操作
产权在单位时，资产处置比较随意，流失现象比较突出。产权过户到财政部门后，严格了资产处置办法，出台了《威海市市级行政事业单位国有资产租赁处置管理暂行规定》，在资产租赁方面，对闲置资产都要公开招标，租金上交财政，按租金30%比例返还给单位。在资产处置方面，对出售、出让的资产，需要由评估机构确定基价后，再通过拍卖机构公开拍卖，完全实行“阳光操作”。在资产调剂方面，建立了公物仓制度，进出公物仓的物品，都要有登记，然后根据单位需要，进行调剂使用。在资产报废方面，也规定了详细的时间和要求。
（六）规范收益，专户管理
行政事业单位出租、出借国有资产形成的收入，属于国有资产有偿使用收入，是政府非税收入的重要组成部分，要按“收支两条线”管理要求，加强资产收益管理。一是规范资产收益上缴。资产出租、出借、担保、处置以及利用国有资产经营取得的收入，要按“票款分离”的要求，全部上缴财政，实行执收部门开票，到银行交款，财政专户管理。二是规范票据。收取资产收益要使用财政部门统一印制的票据，按规定上交资金，财政部门定期对发票核销。三是加强监督检查，确保单位不截留、挪用资产收益。
（七）加强监督，防止流失
作为非税收入的管理部门，财政征收管理机关要进一步建立健全非税收入监督检查机制，加强检查监督。从外部看，要加强与审计和监察部门的配合。财政、审计、监察等部门要齐抓共管，形成合力，定期组织开展对国有资产管理情况的审计监督。加强任期审计，对任期内资产存量增加、使用合理、有偿使用资产保值增值的，给予表彰或奖励；对造成收入流失的，视情节轻重给予政纪处分，触犯刑律移交司法机关处理，同时加大对违纪问题的查处力度，做到执法必严，违法必究。从内部看，要加强与监督检查室的配合。非税收入征管部门和财政监督检查部门要密切合作，对需要检查的收费单位，要及时与监督检查部门沟通，两部门一起检查，利用财政监督检查的力量，增强检查力度。从自身看，要加强征管力度。主要是加强日常监督检查，采取电话、上门和下达《催缴通知书》的形式，进行督促和催收。
三、建立新型行政事业单位国有资产管理体制的经验和意义
建立新型的行政事业单位国有资产管理体制是一个新生事物，很多东西需要探索，根据威海等地的实践看，要顺利建立起新体制，有以下三点成功经验：
一是领导重视是关键。没有领导的重视，就无法推进工作的开展，建立新体制也是如此。在体制改革中，从思路的提出，到方案的出台，再到付诸实施，都与政府领导的大力支持分不开。从改革比较成功的地方看，都成立了由政府主要领导为组长、各相关部门主要负责人为成员的领导小组，建立了内容详细、责任明确的实施方案。威海市还召开了动员大会，市长亲自到会讲话，为改革提供了有力的组织保障。
二是建立专门机构是前提。过去资产管理的不理想，一个主要的原因是没有一个专门的管理部门，存在管理上的“盲点”，造成“谁都管，但谁都不管”的局面。现在把管理职责明确到财政部门，并且产权全部过户到财政部门，不但明确了责任主体，同时工作也有了抓手，这是建立新体制的前提。
三是产权过户是核心。资产产权不转移到管理部门手中，管理工作就是空谈，很多改革的经验表明，这是工作中的核心，必须紧抓不放。对此，各单位必须提高认识，转变思想，因为资产是国家的，不是哪个单位的，政府进行产权调整，必须服从，有的地方强调，不交资产，就交帽子，措施非常严厉。正是因为有强有力的措施，确保了产权转移工作顺利进行，为改革奠定了基础。
行政事业单位国有资产管理体制改革，对防止资产流失、提高资产使用效益和促进廉政建设都有非常重要的意义。
一是有利于防止国有资产流失和浪费。在过去的管理体制下，因为缺乏严格的审批控制，资产配置存在较大的随意性，超编、超标现象严重；由于缺乏规范的处置程序和处置方法，随意处置资产的现象普遍存在，导致了资产的严重流失；由于缺乏明确的规则来促进必要的流动，导致“单位占有使用”实际上成为“单位所有”，如此等等。新的管理体制，能够防范这些弊病，确保资产少流失、少浪费，甚至不流失、不浪费。
二是有利于公共财政建设。公共财政要求对财政收支活动的全过程进行监督，以提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。行政事业单位国有资产主要是由财政性资金形成的，行政事业单位国有资产的管理是预算管理的延伸，与部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、“收支两条线”管理改革一样，都是公共财政的重要内容。由于行政事业单位占有资产的数量对预算分配有着重要影响，要提高预算编制的完整性、规范性和系统性，就必须把行政事业单位国有资产的运行结果体现在部门预算之中，否则，预算编制的信息就不完整、不准确、不真实，预算编制的科学性和合理性就难以提高。
三是有利于促进廉政建设。首先，通过严格控制行政单位国有资产出租、出借行为，能够防止产生小金库，堵塞了腐败的漏洞。其次，通过合理配置资产，强化管理，提高资产使用效率，可以有效降低行政成本，进而提高行政效能；最后，通过加强行政事业单位国有资产的管理，可以消除不同单位之间因占有资产数量不同而造成的苦乐不均现象，促进行政单位转变工作作风，有利于从源头上防止腐败现象的发生。