山东省财政厅行政事业资产处 张鹏 臧传荣
事业单位出资企业是国有企业的重要组成部分。党的“十六大”以来，随着新型国有资产管理体制的建立，各级政府将重点企业或大型企业集团授权独立机构管理，建立了规范的出资人管理制度。但事业单位投资举办的众多中、小企业仍维持原有管理体制，在管理方式、管理手段等诸方面尚未进行实质性改革。对这部分企业的国有资产如何实现规范管理，以保障国有资产权益，提高其资产运营效益和社会贡献，还有诸多问题亟待研究解决。
一、概念及特点
事业单位出资企业，是指事业单位按照国家有关规定，在保证正常履行职能的前提下，将占有、使用的国有资产对外投资，以独资、控股、参股等形式设立或参与设立的各类经济实体。其具有以下特点：
（一）设立的目的性
事业单位出资设立企业，具有特定的历史背景和鲜明的目的性。改革开放以来，特别是从传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，国家财政保障能力不足，各部门和单位为弥补经费不足，同时适应历次机构改革分流和安置富余人员的需要，投资举办了大量经济实体，从事市场经营活动。这些经济实体的设立，在客观上活跃了经济，减轻了财政负担，促进了社会事业发展。但与政府直接出资设立企业，完善市场经济主体，促进经济发展的宏观目的相比，这种出资行为带有明显的本位利益性，其主观目的在于通过创收改善本部门、本单位的收入水平。随着财政保障能力的增强，部门、单位的收入水平逐步提高，办公条件、人员经费和事业发展得到较好地保证，但其从本位利益出发，投资企业、获取收益的目的并没有根本性转变。正是由于这种鲜明的目的性，决定了部门、单位与其出资所办企业之间具有千丝万缕的联系，尤其是难以割舍的利益关系，要使这些企业像政府直接出资企业一样，完全脱离单位归于某一独立机构管理，无异于“割肉”。这一方面导致企业无法脱离单位的实际控制和干预，难以成为真正独立的市场主体，甚至违反规则进行利益分配；另一方面也预示着政府推进政企分开、事企分开在实践上的复杂性。
（二）分布的广泛性
新型国有资产管理体制建立以来，国有企业从管理主体上看，被划分为两类：一类是各级政府授权独立机构履行出资人职责的企业，主要是重点企业、大型企业集团等，通常被称作“政府管理企业”；另一类是众多的中小型国有企业，仍维持原来的管理体制，通常被称作“部门管理企业”。国家关于党政机关不得举办经济实体并应尽快与所办经济实体脱钩的政策实施以来，“部门管理企业”绝大部分的出资人是事业单位。这类企业具有以下特点：一是数量多、规模小。以中央企业为例：2007年中央级企业共2.16万户，其中“中央部门管理企业”6167户，占央企总户数的28.6%；资产总额4.1万亿元，占央企总资产的21.9%，户均资产6.7亿元，人均资产80.6万元，分别比“中央管理企业”少2.8亿元和64.9万元。以山东省省级企业为例：2007年省级企业共1380户，其中“省直部门管理企业”共637户，占省级企业总户数的46.2%；资产总额526亿元，仅占省级企业总资产的10.9%，户均资产0.8亿元，比“省管企业”户均资产少5亿元，仅相当于“省管企业”的13.8%；户均职工人数94人，比“省管企业”少552人，仅相当于“省管企业”的14.6%。由此可见，事业单位出资企业仍具有相当的数量，其资产规模、职工人数都相对较少。二是行业分布广泛。事业单位出资企业种类繁多，涉及各行各业。比如，后勤服务事业单位的宾馆、招待所、培训中心，教育系统的校办企业，宣传文化系统的文化企业，科研系统的科技企业，卫生系统的医疗卫生企业，还有农业企业、水利企业、监狱企业，等等。以山东省省级为例，2008年省级共统计事业单位对外投资项目860个，涉及行业包括旅游、餐饮、商贸、广告、电子、出版、报业、房地产、生物医药、农业、水利等诸多行业。三是股东性质多样。有经费来源全部或主要依靠财政拨款的事业单位，也有自收自支事业单位、企业化管理事业单位，还有单位职工等自然人股东。
事业单位出资企业分布的广泛性，也决定了对这些企业难以像国有大型企业集团一样，可以随时进行利益调整，实行独立机构“管人、管事、管资产”的统管模式，而是应更侧重考虑实践的可行性，以产权管理为纽带，实行政府宏观管理、部门分散管理的模式。
（三）形式的多样性
事业单位出资企业，形式灵活多样。从出资资产看，有的以货币资金出资，有的以实物资产或无形资产出资。从出资环节看，有的是原始投资设立企业，有的是对已成立企业投资入股，或对已出资企业追加投资。从组织形式看，有独资企业，有控股、参股公司；从出资主体看，不仅有单位出资，而且有单位职工出资。以山东省省级事业单位为例，2008年统计事业单位对外投资项目860个，投资总额52.2亿元，其中货币资产40.2亿元，实物资产和无形资产12亿元；860个投资项目中，独资项目370个，控股项目167个，参股等其他项目323个，分别占43%、19.4%和37.6%，事业单位实际拥有控制权的独资和控股项目占62.4%。
事业单位出资企业形式的多样性，决定了管理的复杂性。管理部门既要对事业单位的出资行为进行控制和监管（事前监管），以防范因投资行为操作不当而造成的国有资产直接流失和因投资预期论证不当而可能产生的投资风险，又要对出资以后的企业国有资产区别不同的企业组织形式实施不同的监督管理（事后管理），以保证国有资产保值增值。
（四）贡献的财政性
虽然事业单位出资企业的设立带有明显的主观目的性，部门、单位也有收益自有化的固化思想，但其收益（经营净利润或应分得的投资收益）无疑与其他国有企业一样，都是财政性的，是政府财政收入（非税收入）的重要组成部分。这是因为，首先，事业单位的资产主要依靠国家财政性资金配置，事业单位对外投资即是财政性资金的再投资；其次，事业单位的性质决定了其经费主要由国家财政保障，其各项收支均应纳入预算管理，由财政部门核定，投资收益应作为其经费来源的一部分。事业单位出资企业设立的目的性以及贡献的财政性，决定了国家与部门、单位在利益分配上的矛盾性。因此，管理部门一方面要考虑建立对事业单位出资企业的收益管理制度，依法将财政收入应收尽收，同时还应考虑建立相应的激励机制，以不挫伤单位创收的积极性，全面推进经济和社会事业发展。
二、存在的主要问题
当前，各级政府对重点企业、大型企业集团的国有资产管理十分重视，出资人机构明确，管理制度健全，管理行为日趋科学规范。但对事业单位出资的众多中、小企业国有资产的管理相对弱化，缺乏有效的管理制度和管理手段，监管体系不够完善，还存在许多问题。
（一）投资操作违规
一是出资程序不规范。一方面，事业单位未按规定履行必要的审查报批程序；另一方面，管理部门未严格履行审批职责，很多项目未经审核批准就注册经营，使事业单位的出资行为失去了事前监控和源头管理。更为严重的是，有的假借对外投资之名行国有资产转移之实，造成国有资产直接流失。二是出资价值不公平。有的事业单位对出资的非货币性资产不按规定进行资产评估，或与中介机构串通压低评估价格，使国有资产不能按公允市场价值出资，造成国有资产间接流失。这种现象突出表现在有单位职工等自然人入股的项目中。三是出资资产不合理。为获取经济利益，有的单位用财政性资金对外投资，或将正常履行职能需用的资产挪作投资，加重了财政负担。四是会计核算不真实。即有意隐瞒对外投资事实，在会计核算上不作投资处理，采取往来款挂账等形式，逃避管理部门监督。据2007年行政事业单位资产清查（时间点为2006年12月31日，下同）统计，全国共清查出对外投资盘盈106.3亿元，占对外投资总额的6.2%。分析认为，投资盘盈主要是由于上述会计核算原因造成的。
（二）投资方向偏离
主要表现在三个方面：
1.投资决策失误。即事前缺乏有效的市场调查和分析，可行性研究不足，致使投资决策失误，投资方向不正确，造成企业经营困难、国有资产损失。
2.偏离事业发展。很多单位投资盲目，未立足自身优势，大量投资于与本单位事业完全不相关的陌生领域，经营项目五花八门。如文化事业单位投资医疗器械，卫生事业单位投资旅游，科研事业单位经营体育用品，等等。这些企业往往因管理乏力而失去市场竞争力。2007年全国行政事业单位资产清查共清查出事业单位对外投资损失22亿元，占对外投资总额的1.3%，损失原因主要是被投资人破产、倒闭、注销、被吊销、停止经营等，这与投资方向不正确有很大关系。
3.与单位性质不对称。全部经费或主要经费靠财政保障的事业单位，其资产应充分用于履行职能，管理或发展社会事业，但相当一部分单位将这些资产用于投资获利，或成为“小金库”的来源，逃避了财政监管，偏离了其社会职能分工。
（三）企业效益低下
被投资企业经营效益不高，亏损严重。以山东省省级事业单位为例：2006年统计的656个对外投资项目中，当年盈利项目141个，盈利面（盈利项目个数占项目总个数的比重）为21.5%；2007年统计的591个对外投资项目中，当年盈利项目188个，盈利面为31.8%；2008年统计的860个投资项目中，当年盈利的265个，盈利面为30.8%。而同期全省纳入统计范围的国有企业的盈利面分别为52.1%、52.2%和52.2%。从上述三年的情况看，十之七八的投资项目国有资产未能实现保值，投资收益和财政贡献更难以保证。
（四）收益分配混乱
当前，事业单位出资企业存在三个怪现象：一是有收入无利润。有的事业单位把所出资企业当作了“自留地”，通过企业办福利或进行其他开支，将大量不合理费用转嫁至企业负担，导致原本经营状况良好的企业年终无利可分，但其实质是已提前进行了收益分配。二是有利润无收益。有的企业有良好的经营利润，但由于种种原因，作为股东的事业单位却未能获得应有的投资收益。比如，据2007年资产清查统计，在全国行政事业资产收益来源中，事业单位对外投资实收收益（即事业单位从被投资企业取得的税后利润、分红等）30.5亿元，收益率为2.9%；行政单位未脱钩经济实体实收收益17.2亿元，收益率为1.8%，这与当前国有独资企业10%的税后利润上缴率相去甚远。三是有收益无贡献。一方面，由于收益收缴制度不完善，造成事业单位投资收益不能及时上缴财政；另一方面，有的事业单位违反规定私设“小金库”，使投资收益游离于财务管理和预算管理之外。上述问题的存在，从一定程度上扰乱了社会分配秩序，也成为腐败的诱因之一。
（五）短期行为严重
受眼前利益驱动、人事调整等因素影响，不少单位的投资经营活动缺乏前景预测和长远规划，使企业得不到持续发展。这些企业往往是注册资本少、经营时间短，如有的企业成立两三年甚至不足一年，就停业、注销或转让退出，不仅造成资源浪费，而且加大了社会管理成本。
三、成因分析
上述很多问题，从事业单位出资企业的特点分析，有其存在的必然性，而正是由于这种必然性，才凸显了外部监管的重要性。因此，应重点从外部监管上找原因，而不应将责任全部归于单位。从管理实践看，主要有以下几个方面的原因：
（一）对出资行为监管不力
由于事业单位出资办企业具有强烈的主观目的性，其投资积极性高，获利欲望强，不可避免地出现忽视风险、盲目投资、跟风投资，甚至违规投资、关系投资等现象，造成国有资产损失浪费甚至流失。对此，管理部门缺乏有效的引导和控制，没有建立相应的决策审查和风险控制制度，源头把关不严，缺乏问责机制，负有一定的监管责任。一是管理制度不健全。虽然国家规定对事业单位对外投资行为实行审批管理，但对于何种单位可以对外投资，哪些资产可以对外投资等都还没有明确具体和刚性的规定，导致制度落实困难，源头管理在很大程度上仍停留在“纸面上”，从而产生了大量投资违规和方向偏离现象。二是管理机制不科学。事业单位对外投资，涉及国有资产管理、房地产管理、工商管理等诸多环节，各环节是有机统一的整体，应当相互制约，彼此联动。但当前，业务之间、部门之间各自为政，导致很多项目未经审批就能够办理资产过户，就可以注册成立企业，使出资行为逃避监管成为可能。三是监督检查力度不够。对违规出资行为缺乏有效的监督检查和可操作性的惩治措施，对投资决策失误缺乏应有的问责制度，这些都是造成事业单位出资混乱的原因。
（二）对出资企业监管不当
事业单位与出资企业是出资者与经营者的关系，应当按照所有权与经营权分离的原则对企业实施管理，根据国家授权或按照国家管理部门的要求履行出资人职责。但目前管理存在严重的“缺位”、“越位”现象。一是职责分工不清。鉴于事业单位出资企业的特点，政府宏观管理、部门分散管理仍是目前最切合实际的管理模式。但政府管理部门、主管部门、事业单位和企业之间权、责、利划分不明确，导致对企业管理不当。有的对企业过度干预，甚至无视法规转嫁费用，有的则放弃管理决策权，有投资无经营，企业效益低下。二是监管内容不清。对产权管理、资产评估管理、资产收益管理等涉及股东权益的重大事项缺乏基础管理制度。三是缺乏考核和激励机制。对企业经营管理者缺乏业绩考核、责任追究和激励机制，导致管理者责任感不强，积极性不高，对企业发展缺乏长远规划，甚至出现短期行为。
（三）对收益分配监管不到位
事业单位出资企业贡献的财政性，决定了事业单位以投资者身份获得的投资收益归国家所有，应当纳入财政管理。但目前，还缺乏有效的管理制度。一是尚未建立起事业单位出资企业利润分配或资本经营收益预算方面的制度，企业利润不上缴、不分配，从而出现了一些有利润无收益的现象。二是预算管理与收益管理脱节，致使收益收缴缺乏制约手段，实际工作中造成收缴困难，很多事业单位取得的投资收益未按规定上缴财政。三是对收益的管理不科学。实践是存在两个极端：一是全收。即对事业单位取得的对外投资收益全额纳入财政预算，由政府统筹安排使用。这种制度设计与事业单位出资办企业强烈的目的性背离，显然会挫伤单位创新的积极性。二是全放。即投资收益全部留归单位使用。这与事业单位出资企业贡献的财政性背离，不但使政府预算不完整，而且助长了单位资产自有化、收益自有化的想当然思想，使国家所有者权益得不到体现。
四、思路和建议
根据上述分析，加强事业单位出资企业管理的基本思路应定位于：紧密结合事业单位出资企业的特点，明确监管部门、主管部门、出资单位的权责利关系，以不干预企业自主经营为前提，以国有资产产权管理为基础，以效绩考核和薪酬管理为主要手段，以加强国有资产收益管理为重点，建立事前审查管理与事后出资人管理相统一的管理机制，促进企业提高经济效益和财政贡献能力，确保国有资产保值增值。具体建议是：
（一）建立完善的事前监控体系
一是严格实行审批制度。为保证投资决策的科学性，有效控制投资风险，事业单位对外投资，必须进行充分地市场调查和可行性论证，经主管部门审核同意后报政府监管部门批准。未经批准，一律不得投资办企业。二是建立具体明确的投资规范。（1）按照事业单位分类改革的要求，经费全部靠财政拨款的事业单位，一律不得对外投资。已发生的对外投资予以转让收回或由政府划转处理。（2）财政性资金不得作为对外投资的资金来源，履行职能正常需要的资产不得用于对外投资，且不得因对外投资向财政部门申请同类资产的配置。（3）对外投资必须符合国家产业政策，不得从事各类风险投资，且原则上不得从事与本单位所从事事业不相关的投资项目。（4）以非货币性资产对外投资必须进行资产评估，以资产评估价值作为出资作价的依据。（5）规范会计核算，明确投资者与被投资者关系，建立产权纽带。三是实行联动管理。建立部门配合、相互制约、相互监督的联动管理机制。未经事业单位出资监管部门批准，土地、房产、车辆等部门不予办理产权、产籍过户手续，工商行政管理部门不予办理工商登记，全面加强对事业单位对外投资的监控。四是严肃工作纪律。加强对事业单位出资行为的监督检查，并制定切实可行的处罚措施，严肃处理擅自出资、违规出资行为，并可采取必要的预算管理手段。
（二）明确各管理层次职责分工
明确政府监管机构、主管部门、事业单位和企业的职责分工。（1）监管机构：由各级政府确定。按照当前的政府部门职责分工和产权关系，财政部门应作为事业单位出资企业国有资产的监管机构，并负责制定管理制度，建立健全事业单位出资管理、考核管理、薪酬管理、收益分配等制度体系，按权限负责涉及出资人职责重大事项诸如国有股权变动、资产评估、收益管理的审批或备案。（2）主管部门：按权限负责涉及出资人职责重大事项的审批或审核，负责按人事管理权限任命或核准所属事业单位提报的独资企业管理者并报财政部门备案，负责核准对企业管理者的业绩考核结果和奖惩方案并报财政部门备案。（3）事业单位：负责依法行使各项股东权利，向其主管部门报告国有资产管理事项；负责提名独资企业管理者或按人事管理权限报经核准后任命独资企业管理者，负责向所出资的控股、参股公司的股东（大）会提出董事、监事人选；提出所任命的企业管理者的经营业绩考核结果和奖惩方案。（4）出资企业：依法自主经营，按规定履行有关事项报批程序，向出资方报告经营业绩状况，实现资产保值增值，规范收益分配，接受监督检查。
（三）建立健全基础管理制度
一是完善产权管理制度。产权管理是对事业单位所出资企业国有资产管理的纽带。产权管理应重点关注以下内容：（1）产权登记。建立完善事业单位出资企业产权登记制度，由监管机构核发《产权登记证》，明确国有股东权益。国有股权等重大事项发生变化时，应办理产权变更登记，详细记录国有股权变动的依据、过程和结果。（2）股权转让。事业单位部分或全部转移对外投资股权时，应按照职责分工规定的权限和程序履行报批手续，并应在资产评估的基础上，进入产权交易市场公开交易。（3）资产处置。不涉及国有股权比例变动的企业资产处置行为，应由企业自主决定，但国有独资企业处置重大国有资产事项，应报经主管部门或财政部门批准。二是完善资产评估制度。资产评估是国有资产管理的重要内容，这方面的规定比较健全。应进一步加大执行力度，在事业单位发生出资行为、有偿转让产（股）权行为时严格执行评估管理规定，严格资产评估项目核准或备案手续，防止国有资产流失。三是建立资产报告制度。为加强对事业单位所出资企业的管理，及时掌握有关信息，应当建立国有资产报告制度，同时加大企业年度财务报告注册会计师审计制度落实力度，保证资产和财务信息客观、真实、准确。
（四）建立资本经营预算制度
逐步推行事业单位出资企业资本经营预算制度，加强国有资产收益管理。收入来源主要包括：（1）股利收入。即事业单位控股、参股企业应当依法分配年度净利润。具体分配按照股东会议通过的利润分配方案执行。暂不分配的，应当提供相关理由、依据及股东会决议。（2）利润收入。即事业单位独资企业应当按规定比例上缴利润，比例可以确定为5%～10%。（3）产权转让收入。包括事业单位独资企业的产权转让收入和控股、参股企业的股权转让收入等。需要强调的是，应特别重视国有资本经营收益的分配，对事业单位取得的资本经营收益采取定向安排支出或奖励等方式安排给事业单位及其主管部门，以调动各方面管理的积极性，确保国有资产保值增值。
（五）实行业绩考核与薪酬管理制度
业绩考核与薪酬管理是促进企业管理者加强经营管理，提高投资效益的重要手段。针对当前对事业单位所出资企业缺乏考核管理和责任追究制度的实际情况，应当建立企业管理者经营业绩考核与薪酬管理制度。（1）考核对象。事业单位独资或控股的企业负责人。（2）业绩考核。以年度经审计的财务会计报表为主要依据，以利润与国有资产保值增值为核心指标，设计考核指标体系，划分考核结果档次。（3）薪酬管理。实行基薪与效绩薪金相结合的薪酬制度。基薪应参照上年度收入水平、职工收入水平，并结合效益增长预期综合确定。效绩薪金由考核结果决定。此外，除实行年度考核外，还应实行任期考核，以控制企业经营过程中的短期行为。
参考文献
1.《中国财政年鉴（2008）》。
2.《2007年全国行政事业单位资产清查数据资料》（地方财政版）。
3.2006年度、2007年度、2008年度《山东省企业年度财务会计决算报表》。
4.2006年度、2007年度、2008年度《山东省行政事业单位国有资产统计报表》。