策
策略一
臣闻有意而言，意尽而言止者，天下之至言也。盖有以一言而兴邦者，有三日言而不辍者。一言而兴邦，不以为少而加之毫毛。三日言而不辍，不以为多而损之一辞。古之言者，尽意而不求于言，信己而不役于人。三代之衰，学校废缺，圣人之道不明，而其所以犹贤于后世者，士未知有科举之利。故战国之际，其言语文章，虽不能尽通于圣人，而皆卓然近于可用，出于其意之所谓诚然者。自汉以来，世之儒者，忘己以徇人，务射策决科之学，其言虽不叛于圣人，而皆泛滥于辞章，不适于用。臣尝以为晁、董、公孙之流，皆有科举之累，故言有浮于其意，而意有不尽于其言。今陛下承百王之弊，立于极文之世，而以空言取天下之士，绳之以法度，考之于有司，臣愚不肖，诚恐天下之士，不获自尽。故尝深思极虑，率其意之所欲言者为二十五篇，曰略、曰别、曰断，虽无足取者，而臣之区区，以为自始而行之，以次至于终篇，既明其略而治其别，然后断之于终，庶几有益于当世。
臣闻天下治乱，皆有常势。是以天下虽乱，而圣人以为无难者，其应之有术也。水旱盗贼，人民流离，是安之而已也；乱臣割据，四分五裂，是伐之而已也；权臣专制，擅作威福，是诛之而已也；四夷交侵，边鄙不宁，是攘之而已也。凡此数者，其于害民蠹国为不浅矣。然其所以为害者有状，是故其所以救之者有方也。
天下之患，莫大于不知其然而然，不知其然而然者，是拱手而待乱也。国家无大兵革，几百年矣。天下有治平之名，而无治平之实，有可忧之势，而无可忧之形，此其有未测者也。方今天下非有水旱盗贼人民流离之祸，而咨嗟怨愤，常若不安其生；非有乱臣割据四分五裂之忧，而休养生息，常若不足于用。非有权臣专制擅作威福之弊，而上下不交，君臣不亲；非有四夷交侵边鄙不宁之灾，而中国皇皇，常有外忧。此臣所以大惑也。
今夫医之治病，切脉观色，听其声音，而知病之所由起，曰此寒也，此热也，或曰此寒热之相搏也，及其他，无不可为者。今且有人恍然而不乐，问其所苦，且不能自言，则其受病有深而不可测者矣，其言语饮食，起居动作，固无以异于常人，此庸医之所以为无足忧，而扁鹊、仓公之所以望而惊也。其病之所由起者深，则其所以治之者，固非卤莽因循苟且之所能去也。而天下之士，方且掇拾三代之遗文，补葺汉、唐之故事，以为区区之论，可以济世，不已疏乎！
方今之势，苟不能涤荡振刷，而卓然有所立，未见其可也。臣尝观西汉之衰，其君皆非有暴鸷淫虐之行，特以怠惰弛废，溺于宴安，畏期月之劳，而忘干载之患，是以日趋于亡而不自知也。夫君者，天也。仲尼赞《易》，称天之德曰“天行健，君子以自强不息”。由此观之，天之所以刚健而不屈者，以其动而不息也。惟其动而不息，是以万物杂然各得其职而不乱，其光为日月，其文为星辰，其威为雷霆，其泽为雨露，皆生于动者也。使天而不知动，则其块然者将腐坏而不能自持，况能以御万物哉！苟天子一日赫然奋其刚明之威，使天下明知人主欲有所立，则智者愿效其谋，勇者乐致其死，纵横颠倒无所施而不可。苟人主不先自断于中，群臣虽有伊吕稷契，无如之何。故臣特以人主自断而欲有所立为先，而后论所以为立之要云。
策略二
天下无事久矣，以天子之仁圣，其欲有所立以为子孙万世之计至切也。特以为发而不中节，则天下或受其病，当宁而太息者，几年于此矣。盖自近岁始柄用二三大臣，而天下皆洗心涤虑，以听朝廷之所为。然而数年之间，卒未有以大慰天下之望，此其故何也？二虏之大忧未去，而天下之治，终不可为也。
闻之师曰：“应敌不暇，不可以自完。自完不暇，不可以有所立。”自古创业之君，皆有敌国相持之忧，命将出师，兵交于外，而中不失其所以为国者。故其兵可败，而其国不可动，其力可屈，而其气不可夺。今天下一家，二虏且未动也，而吾君吾相终日皇皇焉应接之不暇，亦窃为执事者不取也。昔者大臣之议，不为长久之计，而用最下之策，是以岁出金缯数十百万，以啖二虏，此其既往之咎，不可追之悔也。而议者方将深罪当时之失，而不求后日之计，亦无益矣。臣虽不肖，窃论当今之弊。
盖古之为国者，不患有所费，而患费之无名，不患费之无名，而患事之不立。今一岁而费千万，是千万而已。事之不立，四海且不可保，而奚千万之足云哉！今者二虏不折一矢，不遗一镞，走一介之使，驰数乘之传，所过骚然，居人为之不宁。大抵皆有非常之辞，无厌之求，难塞之请，以观吾之所答。于是朝廷汹然，大臣会议，既而去未数月，边陲且复告至矣。由此观之，二虏之使未绝，则中国未知息肩之所，而况能有所立哉！臣故曰：二虏之大忧未去，则天下之治终不可为也。
中书者，王政之所由出，天子之所与宰相论道经邦而不知其他者也。非至逸无以待天下之劳，非至静无以制天下之动。是故古之圣人，虽有大兵役、大兴作，百官奔走，各执其职，而中书之务，不至于纷纭。今者曾不得岁月之暇，则夫礼乐刑政教化之源，所以使天下回心而向道者，何时而议也。
千金之家，久而不治，使贩夫竖子，皆得执券以诛其所负，苟一朝发愤，倾囷倒廪以偿之，然后更为之计，则一簪之资，亦足以富，何遽至于皇皇哉！臣尝读《吴越世家》，观勾践困于会稽之上，而行成于吴，凡金玉女子所以为赂者，不可胜计。既反国，而吴之百役无不从者，使大夫女女于大夫，士女女于士，春秋贡献，不绝于吴府。尝窃怪其以蛮夷之国，承败亡之后，救死扶伤之馀，而赂遗费耗则不可胜计如此，然卒以灭吴，则为国之患，果不在费也。彼其内外不相扰，是以能有所立。使范蠡、大夫种二人分国而制之。范蠡曰：“四封之外，种不如蠡，使蠡主之。凡四封之外所以待吴者，种不知也。四封之内，蠡不如种，使种主之。凡四封之内所以强国富民者，蠡不知也。”二人者，各专其能，各致其力，是以不劳而灭吴。其所以赂遗于吴者，甚厚而有节也，是以财不匮。其所以听役于吴者，甚劳而有时也，是以本不摇。然后勾践得以安意肆志焉，而吴国固在其指掌中矣。
今以天下之大，而中书常有蛮夷之忧，宜其内治有不办者，故臣以为治天下不若清中书之务。中书之务清，则天下之事不足办也。今夫天下之财，举归之司农，天下之狱，举归之廷尉，天下之兵，举归之枢密，而宰相特持其大纲，听其治要而责成焉耳。夫此三者，岂少于蛮夷哉？诚以为不足以累中书也。
今之所以待二虏者，失在于过重。古者有行人之官，掌四方宾客之政。当周之盛时，诸侯四朝，蛮夷戎狄，莫不来享，故行人之官，治其登降揖让之节，牲刍委积之数而已。至于周衰，诸侯争强，而行人之职，为难且重。春秋时，秦聘于晋，叔向命召行人子员。子朱曰：“朱也当御。”叔向曰：“秦、晋不和久矣，今日之事，幸而集，秦、晋赖之，不集，三军暴骨。”其后楚伍员奔吴，为吴行人以谋楚，而卒以入郢。西刘之兴，有典属国。故贾谊曰：“陛下试以臣为属国，请必系单于之颈而制其命，伏中行说而笞其背，举匈奴之众，惟上所令。”今若依仿行人、属国特建一官，重任而厚责之，使宰相于两制之中，举其可用者，而勿夺其权；使大司农以每岁所以馈于二虏者，限其常数，而豫为之备；其馀者，朝廷不与知也。凡吾所以遣使于虏，与吾所以馆其使者，皆得以自择。而其非常之辞，无厌之求，难塞之请，亦得以自答。使其议不及于朝廷，而其闲暇，则收罗天下之俊才，治其战攻守御之策，兼听博采，以周知敌国之虚实，凡事之关于境外者，皆以付之。如此，则天子与宰相特因其能否，而定其黜陟，其实不亦甚简欤！今自宰相以下，百官泛泛焉莫任其职，今举一人而授之，使日夜思所以待二虏，宜无不济者。然后得以安居静虑，求天下之大计，唯所欲为，将无不可者。
策略三
臣闻圣王之治天下，使天下之事，各当其处而不相乱，天下之人，各安其分而不相躐，然后天子得优游无为而制其上。今也不然。夷狄抗衡，本非中国之大患，而每以累朝廷，是以徘徊扰攘，卒不能有所立。今委任而责成，使西北不过为未诛之寇，则中国固吾之中国，而安有不可为哉。于此之时，臣知天下之不足治也。
请言当今之势。夫天下有二患：有立法之弊，有任人之失。二者疑似而难明，此天下之所以乱也。当立法之弊也，其君必曰：“吾用某也而天下不治，是某不可用也。”又从而易之。不知法之弊，而移咎于其人。及其用人之失也，又从而尤其法。法之变未有已也，如此，则虽至于覆败、死亡相继而不悟，岂足怪哉。昔者汉兴，因秦以为治，刑法峻急，礼义消亡，天下荡然，恐后世无所执守，故贾谊、董仲舒咨嗟叹息，以立法更制为事。后世见二子之论，以为圣人治天下，凡皆如此，是以腐儒小生，皆欲妄有所变改，以惑乱世主。
臣窃以为当今之患，虽法令有所未安，而天下之所以不大治者，失在于任人，而非法制之罪也。国家法令凡几变矣，天下之不大治，其咎果安在哉？曩者大臣之议，患天下之士，其进不以道，而取之不精也，故为之法，曰中年而举，取旧数之半，而复明经之科。患天下之吏，无功而迁，取高位而不让也，故为之法，曰当迁者有司以闻，而自陈者为有罪。此二音，其名甚美，而其实非大有益也：而议者欲以此等致天下之大治，臣窃以为过矣。
夫法之于人，犹五声六律之于乐也。法之不能无奸，犹五声六律之不能无淫乐也。先王知其然，故存其大略，而付之于人，苟不至于害人，而不可强去者，皆不变也。故曰：失在任人而已。
夫有人而不用，与用而不行其言，行其言而不尽其心，其失一也。古之兴王，二人而已。汤以伊尹，武王以太公，皆捐天下以与之，而后伊、吕得捐其一身以经营天下。君不疑其臣，功成而无后患，是以知无不言，言无不行。其所欲用，虽其亲爱可也；其所欲诛，虽其仇隙可也。使其心无所顾忌，故能尽其才而责其成功。及至后世之君，始用区区之小数以绳天下之豪俊，故虽有国士，而莫为之用。
夫贤人君子之欲有所树立，以昭著不朽于后世者，甚于人君，顾恐功未及成而有所夺，只以速天下之乱耳，晁错之事，断可见矣。夫奋不顾一时之祸，决然徒欲以身试入主之威者，亦以其所挟者不甚大也，斯固未足与有为。而沉毅果敢之士，又必有待而后发，苟人主不先自去其不可测，而示其可信，则彼孰从而发哉！庆历中，天子急于求治，擢用元老，天下日夜望其成功。方其深思远虑而未有所发也，虽天子亦迟之。至其一旦发愤，条天下之利害，百未及一二，而举朝喧哗，以至于逐去，曾不旋踵。此天下之士，所以相戒而不敢深言也。
居今之势而欲纳天下于至治，非大有所矫拂于世俗不可以有成也。何者？天下独患柔弱而不振，怠惰而不肃，苟且偷安而不知长久之计。臣以为宜如诸葛亮之治蜀，王猛之治秦，使天下悚然，人人不敢饰非，务尽其心。凡此者，皆庸人之所大恶，而谗人之所由兴也。是故先主拒关、张之间，而后孔明得以尽其才；苻坚斩樊世，逐仇腾，黜席宝，而后王猛得以毕其功。夫天下未尝无二子之才也，而入主思治又如此之勤，相须甚急，而相合甚难者，独患君不信其臣，而臣不测其君而已矣。惟天子一日铿然明告执政之臣所以欲为者，使知人主之深知之也而内为之信，然后敢有所发于外而不顾。不然，虽得贤人千万，一日百变法，天下益不可治。岁复一岁，而终无以大慰天下之望，岂不亦甚可惜哉！
策略四
天子与执政之大臣，既已相得而无疑，可以尽其所怀，直己而行道，则夫当今之所宜先者，莫如破庸人之论，以开功名之门，而后天下可为也。夫治天下譬如治水，方其奔冲溃决，腾涌漂荡而不可禁止也，虽欲尽人力之所至，以求杀其尺寸之势而不可得，及其既衰且退也，骎骎乎若不足以终日。故夫善治水者，不惟有难杀之忧，而又有易衰之患，导之有方，决之有渐，疏其故而纳其新，使不至于壅阏腐败而无用。嗟夫，人知江河之有水患也，而以为沼沚之可以无忧，是乌知舟楫灌溉之利哉？
夫天下之未平，英雄豪杰之士，务以其所长，角奔而争利，惟恐天下一日无事也，是以人人各尽其材，虽不肖者，亦自淬励而不至于怠废，故其勇者相吞，智者相贼，使天下不安其生。为天下者，知夫大乱之本，起于智勇之士争利而无厌，是故天下既平，则削去其具，抑远天下刚健好名之士，而奖用柔懦谨畏之人，不过数十年，天下靡然无复往时之喜事也，于是能者不自愤发，而无以见其能，不能者益以弛废而无用。当是之时，人君欲有所为，而左右前后皆无足使者，是以纲纪日坏而不辞，此其为患，岂特英雄豪杰之上趑趄而已哉。
圣人则不然。当其久安于逸乐也，则以术起之，使天下之心翘翘然常喜于为善，是故能安而不衰。且夫人君之所恃以为天下者，天下皆为，而己不为。
夫使天下皆为而己不为者，开其利害之端，而辨其荣辱之等，使之踊跃奔走，皆为我役而不自知，夫是以坐而收其功也。如使天下皆欲不为而得，则天子谁与共天下哉？今者治平之日久矣，天下之患，正在此也。臣故曰：破庸人之论，开功名之门，而后天下可为也。
今夫庸人之论有二，其上之人务为宽深不测之量，而下之士好言中庸之道。此二者，皆庸人相与议论，举先贤之言，而猎取其近似者，以自解说其无能而已矣。夫宽深不测之量，古人所以临大事而不乱，有以镇世俗之躁，盖非以隔绝上下之情，养尊而自安也。誉之则劝，非之则沮，闻善则喜，见恶则怒，此三代圣人之所共也，而后之君子，必曰誉之不劝，非之不沮，闻善不喜，见恶不怒，斯以为不测之量，不已过乎！夫有劝有沮，有喜有怒，然后有间而可入；有间而可入，然后智者得为之谋，才者得为之用。后之君子，务为无间，夫天下谁能入之。
古之所谓中庸者，尽万物之理而不过，故亦曰皇极。夫极，尽也。后之所谓中庸者，循循焉为众人之所能为，斯以为中庸矣，此孔子、孟子之谓乡原也。一乡皆称原人焉，无所往而不为原人。同乎流俗，合乎污世，曰：古之人何为踽踽凉凉，生斯世也，为斯世也，善斯可矣。谓其近于中庸而非，故曰“德之贼也”。孔子、孟子恶乡原之贼夫德也，欲得狂者而见之，狂者又不可得见，欲得狷者而见之，曰：“狂者进取，捐者有所不为也。”今日之患，惟不取于狂者、捐者，皆取于乡原，是以若此靡靡不立也。孔子，子思之所从受中庸者也；孟子，子思之所授以中庸者也。然皆欲得狂者、狷者而与之，然则淬励天下而作其怠惰，莫如狂者、狷者之贤也。臣故曰：破庸人之论，开功名之门，而后天下可为也。
策略五
天子者，以其一身寄之乎巍巍之上，以其一心运之乎茫茫之中，安而为太山，危而为累卵，其间不容毫厘。是故古之圣人，不恃其有可畏之资，而恃其有可爱之实，不恃其有不可拔之势，而恃其有不忍叛之心。何则？其所居者，天下之至危也。天子恃公卿，以有其天下。公卿大夫士以至于民，转相属也，以有其富贵。苟不得其心，而欲羁之以区区之名，控之以不足恃之势者，其平居无事，犹有以相制。一旦有急，是皆行道之人，掉臂而去，尚安得而用之？