水泥散装率是衡量一个国家、一个地区资源利用水平、经济增长方式和现代化文明程度的重要标志之一。发展散装水泥是世界上工业发达国家所走的共同道路。发展散装水泥，一是建设节约型社会，促进经济和社会可持续发展的需要。二是改善人居环境的需要。散装水泥生产、运输、使用等环节均在密封的环境条件下作业，各环节全部机械化、自动化操作，实现了清洁生产、减少了污染物排放。三是保障建筑工程质量的需要。国务院早在1985年就以国发［1985］27号文批转了国家经委《关于加快发展散装水泥的意见》，1997年又以国函［1997］8号函批转了国家内贸部等六部委《关于进一步加快发展散装水泥的意见》，提出了水泥生产、使用实行“限制袋装，鼓励散装”的指导方针。为了贯彻国务院有关发展散装水泥规定的精神，2001年省政府颁布了《福建省发展散装水泥管理办法》（省人民政府第69号令）。自该办法颁布实施以来，我省散装水泥工作取得了一定的成绩：散装水泥量从2000年的236万吨提高到2007年的1450万吨，年均增长173万吨，是“九五”期间年均增长量30万吨的5.8倍；散装水泥率从2000年的15.6%提高到2007年的32.6%，年均增长3.3个百分点；散装水泥设施设备不断完善，散装水泥综合配套能力达1800万吨以上。但与全国散装水泥发展水平相比仍有很大的差距，2007年我省散装水泥量仅约占全国总量的2.57%，散装水泥率比全国平均低9.1个百分点。散装水泥供应量和散装水泥率占水泥总供应量的比例分别排在全国第13位、第16位。
2007年，国务院又接连下发了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发［2007］15号）和《国务院关于印发中国关于应对气候变化国家方案的通知》（国发［2007］17号）。在这两个文件中又明确要求：要进一步推广散装水泥，继续执行“限制袋装，鼓励和发展散装”的方针，保持中国散装水泥高速发展的势头。因此，在总结贯彻《福建省发展散装水泥管理办法》实施情况的基础上，结合市场经济条件下我省发展散装水泥工作中出现的新情况、新问题，将该办法上升为地方性法规，以推进我省散装水泥事业有序、健康地发展，是十分必要和迫切的。
二、《条例（草案）》主要内容的说明
（一）关于发展预拌混凝土和预拌砂浆作为发展散装水泥一项重要措施，列入《条例》调整范围问题
发展预拌混凝土和预拌砂浆是散装水泥发展的高级形态，是提高散装水泥使用量的一项重要措施。在八届全国人大四次会议上，全国人民代表大会将“提高水泥散装率，发展商品混凝土”确定为国民经济和社会发展2010年远景规划的发展要求，1997年国务院《关于进一步加快发展散装水泥的意见》中要求：“大中城市要积极发展商品混凝土，各地应根据具体情况，限期禁止在城区现场搅拌混凝土”。2001年出台的《福建省发展散装水泥管理办法》对发展预拌混凝土和城市城区禁止现场搅拌混凝土也做出原则性规定，根据该办法的规定，我省在9个设区市和其他15个经济较发达的县市都确定了城市城区“禁现”的起始时间和范围。从实施情况看，9个设区市城市城区基本做到了禁止现场搅拌混凝土，预拌混凝土量从2000年335.5万立方米提高到2007年的2143万立方米，年均预拌混凝土增加量258.2万立方米，但个别设区市以及其他15个经济较发达的县市城区范围内存在现场搅拌混凝土现象还比较普遍。
随着社会进步和国民经济的发展，国家已将发展预拌混凝土和预拌砂浆摆上议事日程，并相应提出许多要求和措施，国务院国发［2007］17号文件中提出：“进一步推广预拌混凝土、预拌砂浆等措施。”商务部、财政部、建设部、铁道部、交通部、国家质检总局、环保总局联合颁布《散装水泥管理办法》（2004年第5号令，以下简称五部二局5号令）第十四条规定：“县级以上地方人民政府有关部门应当鼓励发展预拌混凝土和预拌砂浆，根据实际情况限期禁止城市城区现场搅拌混凝土。”商务部等部局分别于2003年10月16日和2007年6月6日印发了《关于限期禁止在城市城区现场搅拌混凝土的通知》（商改发［2003］341号）、《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》（商改发［2007］205号），要求在部分城市城区限期禁止搅拌混凝土、砂浆。因此，为了发展预拌混凝土、砂浆，禁止城市城区现场搅拌混凝土和砂浆，《条例（草案）》第二条将发展预拌混凝土和预拌砂浆列入调整范围，并在本条例有关条款中对鼓励发展预拌混凝土和预拌砂浆，禁止部分城市城区范围内工程建设项目现场搅拌混凝土和砂浆做出相应规定。
（二）关于发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆给予鼓励与扶持问题
1.根据国家《节约能源法》对节能项目给予信贷支持和优惠贷款以及国家为加快水泥工业结构调整，对落后的机立窑和新型干法窑实行差别电价政策的有关规定，结合我省的实际情况，《条例（草案）》第七条明确对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的建设项目给予信贷支持，对符合国家产业政策的项目，提供优惠贷款的规定；并在第十二条规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当执行差别电价等有关政策，淘汰落后水泥产能，支持发展新型干法水泥，提高散装水泥供应量。”
2.根据国家鼓励企业开发新产品，研究新技术，采用新工艺；鼓励企业购置环境保护、节能节水、安全生产等专用设备和在生产过程使用粉煤灰等工业固体废弃物的产业政策，以及落实国家现行税务政策对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆在税收方面优惠的相关规定，《条例（草案）》第八条、第九条、第十条、第十一条规定对预拌混凝土和预拌砂浆生产企业符合国家产业发展要求的，给予税收等方面的优惠。
3.根据国家及省政府对散装水泥专项资金的使用管理规定，散装水泥专项资金主要用于生产性方面的支出，以及多年来对促进散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆鼓励扶持的实践，《条例（草案）》第十三条对新建、改建和扩建散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设施，购置和维修散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆设备，散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆建设项目贷款利息，以及散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆科研、新技术开发、示范与推广给予补助作出规定；第十四条对建设单位在办理工程建设项目施工许可证或者开工报告前，将散装水泥使用有关情况向散装水泥管理机构备案的，可以不预缴纳散装水泥专项资金作出规定。
4.关于对散装水泥运输汽车等专用车辆交通规费给予优惠和方便通行问题，一方面，散装水泥专用汽车，混凝土搅拌运输车、预拌砂浆运输车系工程特种专用车辆，只能装载散装水泥、混凝土和砂浆，运货品种单一，单程回空，气卸装置耗油大，运输成本高。散装水泥出厂供应价格一般比袋装水泥便宜十多元，但送到使用单位的价格有的却比袋装水泥高，其原因主要是散装水泥运输成本比袋装水泥约高一倍。预拌混凝土和砂浆生产企业设立在城郊，混凝土搅拌运输车、预拌砂浆运输车大都行驶在城市城区内，在城区外的公路行驶距离短，时间少，对公路路面损害也少。为降低散装水泥、预拌混凝土和砂浆的运输成本，提高预拌混凝土和砂浆的供应能力，《条例（草案）》第十五条对散装水泥运输汽车等专用车辆的通行费和养路费给予优惠作出规定。另一方面，在城市城区范围内的工程建设项目，因混凝土、砂浆浇注需连续不断作业，才能保障建设工程正常施工；混凝土在搅拌车运输过程中时间也受到限制，时间过长易造成凝结，将给国家和企业造成重大的损失。为此，《条例（草案）》第十六条中对散装水泥专用汽车、混凝土搅拌运输车、预拌砂浆运输车等专用车辆进入城市限制或者禁止通行的道路，凭散装水泥管理机构开具的证明，由县级以上公安机关交通管理部门核发车辆通行证。
（三）关于水泥生产企业散装水泥发放能力限期达标问题
《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》要求：“水泥生产企业必需配置散装水泥发放设施和一定数量的散装水泥运输装备。”根据国务院这一要求，《福建省发展散装水泥管理办法》第七条中明确规定：“现有的水泥生产企业，旋窑型的，散装水泥发放能力必须达到60%以上；立窑型的，散装水泥发放能力必须达到30%以上。新建、扩建、改建的水泥生产企业，散装水泥发放能力必须达到70%以上。达不到要求的，有关部门不予批准建设。”国家五部二局5号令对此也做了相类似的规定。从实施情况看，水泥生产企业散装水泥发放能力从2000年的300万吨提高到2007年的1800万吨，年均增长214万吨，但许多水泥生产企业仍未达到《福建省发展散装水泥管理办法》规定的要求。据统计，2007年底全省散装水泥发放能力1800万吨，仅占全省水泥生产能力4590万吨的39.2%，具有散装水泥发放能力的水泥生产企业约占全省所有水泥生产企业的1/2。为确保对工程建设项目及其他使用者散装水泥的供应，并使《福建省发展散装水泥管理办法》第七条对水泥生产企业散装水泥发放能力的规定具有一定的连续性和稳定性，拟将这一规定，作为《条例（草案）》送审稿第十九条。
（四）关于工程建设项目使用散装水泥比例的规定问题
加快发展散装水泥的主要途径之一是提高工程建设项目使用散装水泥的比例。《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》要求：“工程建设和施工单位不能使用商品混凝土的，应配置工程预算水泥使用量70%的散装水泥设备。”根据国务院这一要求，《福建省发展散装水泥管理办法》第九条中对此做了明确的规定：“工程建设项目，水泥使用总量达300吨以上的，其散装水泥使用量应达到水泥使用总量70%以上；交通、能源、港口、水利、市政工程建设项目，其散装水泥使用量应达到水泥使用总量80%以上。”国家五部二局5号令对此也做了相类似的规定，从实施情况看，工程建设项目的建设单位大多能执行国家和省里规定，散装水泥使用比例从2000年的15.63%提高到2007年的32.6%，年均增长3.3个百分点。但还有不少工程建设项目，实际使用散装水泥总量仅占水泥使用总量不到40%，与《福建省发展散装水泥管理办法》的要求还有一定的距离。为进一步促进工程建设项目使用散装水泥比例能达到规定的要求，并使《福建省发展散装水泥管理办法》第九条关于工程建设项目使用散装水泥的规定，具有一定的连续性、稳定性和权威性，拟将这一规定，作为《条例（草案）》送审稿第二十条。
（五）关于散装水泥专项资金征收、使用和管理问题
《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》提出：“为限制袋装水泥的生产和使用，鼓励散装水泥的发展，国家在不增加企业负担的前提下，将继续施行并适时调整征收散装水泥专项资金的政策。”根据国务院这一要求，《福建省发展散装水泥管理办法》第十三条对此做出明确规定：“散装水泥专项资金是经国务院批准征收的专门用于发展散装水泥事业的政府性基金。从事袋装水泥生产的企业、使用袋装水泥的建设单位和水泥制品企业，均应按照国家的规定向各级散装水泥管理机构缴纳散装水泥专项资金。”同时，省人民政府批转省财政厅、省经贸委《关于〈福建省散装水泥专项资金征收和使用管理实施细则〉的通知》（闽政文［2003］149号）也都对散装水泥专项资金征收、使用和管理作出规定。国家五部二局5号令对此也做了相类似的规定。该规定执行以来，总的情况是好的，水泥生产企业和建设单位基本上自觉执行征收散装水泥专项资金的政策，散装水泥专项资金征缴额从2000年的1325万元提高到2007年的5633万元，年均征收额增加615万元。但也有一些水泥生产企业和建设单位故意拖欠和拒缴散装水泥专项资金，甚至在一些地方，尤其是开发区、工业园区以“招商引资”名义，随意减免散装水泥专项资金，造成散装水泥专项资金流失。据统计，2007年散装水泥专项资金实际缴交额占应收额的比例不到50%。今年，国务院下发的国发［2007］15号和国发［2007］17号文件中分别提出：“继续加强和改进散装水泥专项资金征收、管理”；“完善对生产企业销售袋装水泥和使用袋装水泥的单位征收散装水泥专项资金的政策”的规定。为进一步促进贯彻国务院这些规定，将应征收的散装水泥专项资金征收到位，拟将《福建省发展散装水泥管理办法》第十三条对散装水泥专项资金征收、使用和管理的规定，作为《条例（草案）》送审稿第二十四条、第二十五条。
（六）关于使用袋装水泥和现场搅拌混凝土、砂浆设定许可和加强监督检查问题