《福建省发展散装水泥管理办法》第十七条规定未经批准不得现场搅拌混凝土。规定实施六年多来，有效控制了部分城市城区现场搅拌混凝土的行为。但由于该办法对工程建设项目使用袋装水泥没有设定相应的许可，散装水泥管理机构无法掌握建设单位使用水泥的实际情况，致使部分工程建设项目没有按规定的比例使用散装水泥，全省散装水泥使用比例还达不到40%，影响了国家关于“限制袋装，发展散装”产业政策的实施。使用散装水泥和预拌混凝土，具有保护自然资源，改善生态环境，保障建设工程质量的显著作用，另一方面使用袋装水泥、现场搅拌混凝土和砂浆，采用事后监督难度大，一旦违法成为事实，造成资源浪费、环境污染等影响无可挽回，纠正的成本极高。因此有必要对工程建设项目使用袋装水泥、现场搅拌混凝土和砂浆进行事前控制。根据《行政许可法》第十二条第一项规定，在总结《福建省发展散装水泥管理办法》实施经验的基础上，按照行政许可法的规定，起草部门召开论证会，对此进行了论证，为此，《条例（草案）》第二十条、第二十八条对使用袋装水泥和现场搅拌混凝土、砂浆设定许可，并根据《行政许可法》第十条第二款：“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督”的规定的要求，《条例（草案）》第三十条、第三十一条对使用袋装水泥和现场搅拌混凝土、砂浆进行监督检查作出规定。
《福建省发展散装水泥管理条例（草案）》及以上说明是否妥当，请予审议。
关于《福建省发展散装水泥管理条例（草案）》的初步审查报告
（2009年5月19日在福建省十一届人民代表大会常务委员会第九次会议上）
福建省人大财政经济委员会副主任委员
福建省人大常委会财政经济工作委员会主任刘昌霖
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省人民政府关于提请审议《福建省发展散装水泥管理条例（草案）》（以下简称草案）的议案提交省人大常委会后，财经委、财经工委听取了省经贸委和省人民政府法制办对起草和协调情况的汇报，征求了各设区市人大（常委会）财经委对草案的意见和建议。财经工委先后组织赴省外和省内部分市县进行调研，分别召开座谈会，听取了省发改委、建设厅、交通厅、水利厅、财政厅、质量技术监督局、统计局、国家税务局、地方税务局、交警总队和部分领域建设单位、施工企业代表的意见，并就各方面的意见与法规起草部门沟通和研究。在此基础上，财经工委对草案进行了初步审查，5月15日，财经委员会全体会议听取了财经工委的意见，对草案进行审议。财经委和财经工委提出以下初步审查意见。
发展散装水泥是实践科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的重要举措。2001年，省人民政府根据国家有关规定，出台了《福建省发展散装水泥管理办法》，对散装水泥事业的发展起到了积极的推动作用，取得了明显的社会、经济和环境效益。但由于该政府规章颁布后，国家有关部委相继颁布了一些规章和规范性文件，需要地方立法进行补充和完善，对其发展和管理做相应的规范。因此，通过制定地方性法规，依法规范我省散装水泥生产、使用的管理和监督工作，促进我省散装水泥事业发展是很有必要的。省人民政府提请审议的草案基本可行。同时，对草案提出以下修改意见和建议。
1.第四条关于发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆纳入国民经济和社会发展规划问题。仅纳入国民经济和社会发展规划较为笼统，建议在“制定发展目标和措施”后，增加“制定专项规划”的要求，以利于进一步发挥规划对散装水泥事业发展的引导作用。
2.第五条关于促进散装水泥发展的管理体制问题。从调研了解情况看，我省省一级散装水泥管理机构归口省经贸系统，九个设区市散装水泥管理机构中有四个市归口经贸系统，五个市归口建设系统。在目前这种归口不一的管理体制下，按草案第五条的规定，由各级政府确定的散装水泥行政主管部门委托其所属的散装水泥管理机构负责本行政区域内发展散装水泥监督管理的具体工作，散装水泥管理机构往往会受到委托机关职责划分的限制，难以对散装水泥的生产和各行业、各领域的使用情况进行全面有效的管理和监督，是目前散装水泥管理体制上一个比较突出的问题，建议对此做进一步的调研、论证。
3.第九条关于即征即退增值税优惠问题。鉴于财政部、国家税务总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税［2008］156号）规定，对销售自产的生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的特定建材产品（含：混凝土、砂浆），实行免征增值税政策，对销售自产的采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥（包括水泥熟料），实行增值税即征即退政策，建议相应修改为“按照国家有关规定认定后，给予享受资源综合利用增值税优惠”。
4.第十四条关于采取备案而不预缴专项资金问题。散装水泥专项资金是经国务院批准征收的专门用于发展散装水泥事业的政府性基金，各级散装水泥管理机构反映，事前不预缴，后续的追缴难度大，可能将增加行政执法成本和司法成本。考虑到预缴专项资金是促进散装水泥使用的重要经济杠杆手段，工程建设单位在使用散装水泥上用得多则退多，用得少则退少，不用则不退，这一先征后退的办法已执行多年，以保持连续性和稳定性为宜。在征求有关企业的意见时，对先征后退的办法没有提出不同意见，但普遍反映对预缴资金的清退不够及时，应对清退时限作出规定。因此，建议将该条修改为：“工程建设项目使用水泥，由建设单位在开工前，按照国家有关规定缴纳散装水泥专项资金。建设单位凭工程结算以及购进散装水泥或预拌混凝土或预拌砂浆的原始凭证等资料申请清退，财政部门、散装水泥管理机构应在十五个工作日内予以核实，并办理专项资金清退结算手续。”
5.第十五条关于征收公路养路费的问题。鉴于国务院实施成品油价格和税费改革的要求，目前已经取消并停止征收公路养路费，建议做相应删除。
6.第十六条关于散装水泥专用汽车等车辆进入城市限行或禁行道路的通行问题。考虑到为保证工程质量，预拌混凝土的浇注要保证不间断供应，从减少行政许可，服务和方便企业出发，建议将这条设定的行政许可删除，修改为“县级以上公安机关交通管理部门应当明确行车路线，给予通行。”
7.第十九条第二款关于散装水泥发放能力的规定问题。考虑到对发放能力的规定是一种动态管理以及依据国家逐步淘汰立窑水泥的总体精神，为避免地方性法规做相应性频繁修改，建议删除该款内容，并删除第三十二条第（一）项相应的处罚规定。
8.第二十条第二款关于因交通运输条件限制，不能按规定比例使用散装水泥的行政许可问题。考虑到事前备案，散装水泥行政主管部门及时进行现场核实，同样可以达到事前审批的监督效果，以不增设行政许可为妥，建议修改为“建设单位应当在开工前十五日内向县级以上地方人民政府散装水泥行政主管部门备案，散装水泥行政主管部门应当在收到备案之日起十个工作日内进行现场核实，对与备案条件不符合的工程建设项目，应当要求建设单位按规定使用散装水泥”，并相应删除该条第三款。
9.第二十一条有关大中型水泥制品生产企业的规定在实际操作中难以明确界定，并且水泥制品生产企业完全具备使用散装水泥的条件，建议删除“大中型”的限定。
10.第二十四条、第二十五条关于散装水泥专项资金的征缴问题。根据财政部《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》第六条的规定，对水泥生产企业销售袋装水泥，以及使用袋装水泥的单位征收散装水泥专项资金，第七条规定：“除国务院、财政部规定外，任何地方、部门和单位不得擅自改变散装水泥专项资金征收对象、扩大征收范围、提高征收标准或减免散装水泥专项资金”，为了与财政部的规定相一致，建议第二十四条将“生产袋装水泥”修改为“销售袋装水泥”，第二十五条将“不得扩大征收范围、改变征收标准”修改为“不得擅自扩大征收范围、提高征收标准”。
11.第二十七条关于分期分批禁止现场搅拌混凝土和砂浆的区域问题。鉴于“经济技术开发区”没有完全涵盖各类开发区和产业园区，建议做相应修改。同时，从适应城镇化发展要求考虑，建议将中心镇区也纳入分期分批禁止现场搅拌范围。
12.第三十条、第三十一条关于赋予县级以上地方人民政府散装水泥行政主管部门、建设行政主管部门对擅自使用袋装水泥工程建设项目，以及未经准许在禁止现场搅拌混凝土、砂浆区域范围内进行现场搅拌的工程建设项目行使查封、扣押的行政强制措施，直接涉及企业法人的财产权的问题。根据行政强制法的立法精神，行政强制措施是运用国家机器的力量对个人、组织采取强力行为，必须十分谨慎，应由法律设定，地方性法规只能在法律规定范围内设定行政强制措施。因此，建议删除第三十条、第三十一条。
13.第三十二条第（四）项关于统计违法行为的处罚问题。草案规定由县级以上地方人民政府散装水泥行政主管部门对拒报统计报表行为予以处罚，这与现行统计法第二十七条及统计法实施细则第三十三条确定的统计行政管理部门作为行政执法主体不一致，另外，考虑到目前已进入全国人大常委会审议程序的统计法修订工作，也将对拒报统计报表的违法行为加大处罚力度。因此，建议删除条例草案第三十二条第（四）项。
14.第三十四条关于在禁止现场搅拌混凝土、砂浆区域范围的工程建设项目，未经准许在施工现场搅拌混凝土、砂浆行为的处罚问题。在调研论证中，企业和建设部门反映设定两个处罚标准，在处罚标准选择上容易引起分歧。建议考虑按照过罚相当的原则，以设定一个处罚标准为宜。
以上意见，请予审议。
关于《福建省发展散装水泥管理条例（草案）》修改情况的报告
（2009年7月30日在福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议上）
福建省人大法制委员会委员张用惠
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2009年5月20日下午，省十一届人大常委会第九次会议分组审议了《福建省发展散装水泥管理条例（草案）》（以下简称“草案”）。委员们审议认为，制定本条例有利于建设资源节约型和环境友好型社会，保障建筑工程质量，改善人居环境，促进我省经济和社会可持续发展。同时，委员们对草案也提出了一些修改意见。
会后，法工委汇总了委员们的审议意见，并与财经工委、省经贸委进行了工作衔接。6月17日至20日，法工委组织部分常委会委员、法制委委员、有关部门的同志前往莆田、三明两市开展立法调研，听取了九个设区的市、部分县（区）经贸委（经发局）、建设局有关同志及部分企业的修改意见。6月25日，省人大常委会副主任郑道溪带领部分省人大常委会委员、法制委委员和法工委、省经贸委的同志赴福州市马尾区调研，深入散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆生产企业和工程建设项目施工现场了解情况、听取意见。7月7日下午，法工委召开部分常委会委员、法制委委员和省直有关部门参加的论证会，对修改形成的《福建省促进散装水泥发展条例（草案修改稿）（征求意见稿）》进行论证。7月13日，省十一届人大法制委员会第十九次会议对法工委提交的修改稿进行了统一审议。在此基础上，修改形成提交常委会本次会议审议的《福建省促进散装水泥发展条例（草案修改稿）》（以下简称草案修改稿）。现将主要修改情况报告如下：
一、关于条例名称
有的委员建议，将条例名称“发展散装水泥管理条例”修改为“促进散装水泥发展条例”。法制委员会认为，以“促进散装水泥发展条例”为名称，更符合立法宗旨。为此，建议将条例名称修改为“福建省促进散装水泥发展条例”。
二、关于总则
根据委员和部门意见，结合我省实际，法制委员会建议对草案总则部分做以下修改：
一是关于调整范围。有的委员和部门提出，条例的调整范围除了从事水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产、使用和管理等活动之外，还应当包括“销售、运输”活动。为此，建议将草案第二条修改为：“在本省行政区域内从事水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产、销售、运输、使用和管理等活动，适用本条例”，作为草案修改稿第二条。
二是关于散装水泥发展规划。有的部门建议，应当制定散装水泥发展规划。法制委员会认为，制定散装水泥发展规划，有利于促进散装水泥科学发展。为此，建议在草案第四条增加关于“组织制定散装水泥发展规划”的内容。