1918年10月18日，林森在广东当选为参议院议长兼宪法会议议长。他深知“为国家求根本之解决”办法乃在于法治，制定宪法是奠定治国基础的根本大计，“思两院同人受国民托付之重，虽当危疑震撼之交，苟有一线可为之机，不能不黾勉以赴，期稍尽应尽之职责”。因此，他不遗余力地投入主持制定宪法的工作。国会制宪会议本定每周星期二、星期五两日开会审议宪法。但是宪法会议常因不够法定人数而搁浅，制宪工作进度极其缓慢。“国会南来后从事制宪计已开审议会6次，其中因人数不足以致延会者已4次矣。”由于政争导致请假缺席者过多，制宪工作拖了一年半仍无实质性进展。1920年2月24日，议长在宪法会议开会时又一次宣告不足法定人数，改开谈话会。他十分痛心地指出：“吾人来粤护法，于兹数年，救国目的，丝毫未曾达到。今之所希望者，在此宪法，能于护法期间完成大业。不意少数人之牵制，又致功败垂成。”话未说完，“泪被两颊，不能终其词。同时在座者，多半涕泗泛滥”。多年的奋斗无功而返，民主法治的理想一次次地破灭，岂不令人扼腕叹息？怎不令人伤心欲绝？
林森把实行民主法治，实现国家长治久安的愿望寄托于孙中山先生。1921年4月7日，林森主持非常国会参议院、众议院联合会议，通过《中华民国政府组织大纲》，建议“中华民国政府，选举大总统，畀以全权，俾得早日勘定变乱，统一民国”。10日，国会选举孙中山为中华民国非常大总统。5月5日，林森以议长身份代表国民将大总统的印授予孙中山先生，并致辞：“选公为大总统！畀以戡乱建设之全权，期早统一民国，再造共和；妥协邦交，实行法治；谋社会幸福，蕲永久和平。民国前途胥公是赖。公其宣达民意，尊重民权，黾勉仔肩，以无负国民重托。”这既是国民的期望，也是林森的心声。
1923年8月，林森就职广东大本营建设部部长，致力于广东的实业基础及水利工程建设等工作。10月4日，林森就拟定了《暂行工艺品奖励章程》及其实施细则，并指出：“富国之道，工商为重，改良商品，工艺为先。吾国工业方在萌芽，提倡奖励，责在政策。”这种振兴工商业的政策受到了孙中山的高度赞赏，很快就获批施行。接着，又拟定《国有荒地承恳条例》32条，并说明其意图：“童山荒野所在皆是，亟宜提倡开垦，以辟土地，而厚民生。”随后，林森又陆续制定出《商标法》、《权度法》及其《权度营业特许法》、《权度法实行细则》等法规，为振兴广东方面的农业、工商业并加强管理做出了积极贡献。
遗憾的是，由于“护法运动”失败、孙中山先生英年早逝，林森期待在孙中山领导下推行法治的愿望成了泡影。
五、促进宪政，推崇法治
1928年10月至1931年12月，林森出任民国立法院副院长、院长。他深知“吾人欲使吾国由人治而进为法治，其责任全系于本院”。但由于当时国民党内部派系纷争与新军阀混战搞得国无宁日，立法院根本无法开展立法工作。不介入派系斗争的林森则致力于中山陵建设与先生的“奉安大典”，以及到海外视察侨务等工作，无法顾及他所热衷的立法工作。
1931年底，林森膺任国民政府主席。他就上任伊始就以“法治国家的建设”为己任，强调要“把国家所造成的难关一步一步去解开，造成一条新的生路。这新的生路是什么？就是在实现民主政治”。显然，推行民主政治必然要求以法治为基础。“完成真正的法治国家的建设，才算尽了我们本位的责任。”如何实现民主法治？林森认为制定宪法、实施宪政是民主法治的基础。“制定宪法大纲，保障民权，尤属重要。”因此，身为“虚位元首”的林森亲自负责宪法草案的审查工作。1936年，一部所谓“民有、民治、民享的三民主义新宪法”草案完成，林森认为这意味着“奠定了中华民国万年不朽的基础”。这部宪法是否真正体现民有、民治、民享的精神，容当别论；然而林森对宪法及其民主法治重要性的认识值得肯定，有法可依总比无法无天要好。
林森比较重视处理宪政与训政的关系。有了宪法，如果不加以贯彻落实，也是一纸空文。由于我国2000多年来实施君主专制制度，国民缺乏民主政治意识。鉴此，林森认为应当根据孙中山倡导的军政、训政和宪政三段程序，“必须经过训政的阶段，以培养人民的宪政精神，以训练人民的管理政治能力，然后授予政权，实行宪政”。宪政又“包含有二种意义：第一，宪政为民治的政治，而非某一集团、某一阶级之政治；第二，宪政为法治的政治，而非人治的政治。宪政的施行，必须以法律为基础，必须依民权的运用而实现”。当时中国恰恰是在以为首的四大家族集团统治下，并有庞大的军统、中统特务组织，倾向于法西斯化的人治。这显然与民主政治的精神大相径庭，林森也不可能看不出这一点。因此，林森煞费苦心地疾呼实行“民治的政治”，“法治的政治，而非人治的政治”，强调要“促成宪政，实现民主政治，为建国的首要目标”，体现他对推行民主政治的执著追求。
六、身体力行中国历史上首创的“虚位元首”制
林森担任的国民政府主席按当时法案规定“不负实际责任”。“党国”给林森主席的法律定位是：没有实权也不必处理政府具体事务的“虚位”元首。这种政体在中国历史上是破天荒的，也仅在林森任职的12年内实行。
林森12年安于“虚位元首”之位，正是他崇尚法治的体现。
林森非常谨慎地恪守“虚位元首”的法律规定，尽量不问细事，不干扰阁僚的工作。他就任主席一个多月后，行政院的那些官员才记起来应该去参谒一下林主席。得知汪精卫要率领全体阁员前来拜访时，林主席因为“不敢当参谒大礼”，出门回避了。对此，胡适先生评价说：“这是有意的无为。若没有这种有意的无为，单有一个恬退的主席，也难保他的属吏不兴风作浪、揽权干政，造成一个府院斗争的局面。”显然，林森安于“虚位元首”之位有利于人心的维系、政局的稳定，起了中枢机构平衡器的作用。林森就任国府主席期间，中国破天荒地形成了接近于当时英国、日本，类似于现印度、新加坡的政体，元首位尊而近虚设，由阁院掌实权。这种体制在当时中国仍不失为稳定中枢，减少内讧的有效政体。事实上，林森成为元首后，国民党内部历时多年的新军阀混战、派系纷争严重的局面大有改变，中枢基本稳定下来，实现了暂时的统一。而统一稳定确有利于抗敌御侮。张群在1966年“林故主席百年诞辰纪念”时指出：林森出任国府主席后，“自洛阳还都至卢沟桥事变，这五六年间，国家呈现了民国以来空前的安定局面，并奠定了八年抗战的胜利基础”。这是符合历史事实的评价。
林森推崇法治，厌恶“人治”，从不结党营私、以权谋私。林森膺任国府主席后对文官长魏怀提出要求：“我只要你做到两个条件：第一，你不要荐人。第二，你最好是不见客。”对亲友人事、政事方面的请托，林森一律拒绝。对自己留美归来的唯一嗣子林京也不安排在身边工作，而是让他上抗日前线。遇有同乡来求职，林森宁可自掏腰包予以资助，而不为之介绍工作。他有一位名叫林其珪的同族侄孙，在军工部门任工程技术员，几次写信请求当国府主席的叔公为之保荐。林森在回信中则明确告诫：“凡勤慎工作者，无论上峰何人，必能器使也”；“幸以公务为重，毋以私谊相累”。后来林其珪被调到条件艰苦的西北工作，林森则予以热情鼓励：“此后开展前途，大有希望……壮哉荣行，为国服劳，应不稍却，方是吾族青年良范也。”他另一个同族侄孙林希岳也想沾这个国府主席叔公的光，要求到中央机关工作，林森也回信明确告知：“中央决裁四分之一人员，在地方无论有功如何，中央无法安置新进，千万不可前来，来亦空劳往返。倘不信忠告，只有自误，悔亦无及矣。”在旧官场，“一人得道，鸡犬升天”现象不胜枚举，而像林森这样依法办事，不为自己亲族谋私利并要求他们要勤政爱民的事例，并不多见，确实难能可贵。
林森以身作则、崇尚法治的精神获得当时舆论的高度赞赏：“主席在任十余寒暑，于国家典章，躬先守法践履，雍雍穆穆，拱如北辰，足为国家法治，垂之典范。”
辛亥革命后成立的中华民国被称为“亚洲第一个民主共和国”，其重要标志是：经各省代表推举了临时大总统；经各省代表推举的议员组成了参议院为最高立法机构；参议院制定了《中华民国临时约法》、《参议院法》等一系列法律，形成了近代民主政体的雏形。在民国肇基时身为参议院首任议长的林森就成为中国近代立法工作的先驱。在护法运动中，林森主持的制宪工作虽然因客观条件而功败垂成，但他主持制定《商标法》、《权度法》，在开拓经济立法方面仍有建树。在国民政府主席任上，林森力行中国历史上首创的“虚位元首”制，并率先垂范，恪守法治。虽然林森所追求民主法治在那个内忧外患的年代很难施行，但他对中国近代法制开创性的贡献委实不容忽视。
〔作者简介〕林友华，闽江学院教授，福建省林森研究会副会长、福建省党史人物研究会理事。