（三）资源税改革将加剧煤电行业利益矛盾，煤电价格联动呼声增强
煤电产业链之间长期形成了市场体制与计划体制的结构性矛盾。20世纪80年代中后期，为了调动各方面办电的积极性，国家出台了三项电力行业的政策，其中之一是实行“燃运加价，售电加价”政策。1993年后，煤炭行业逐步实行了市场化改革。由于煤炭和电力改革不同步，煤电间的价格争议逐步升级。20世纪90年代后期开始，国家试图建立起“煤电价格联动”机制，主要内容是以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便相应调整电价。1997年后，计划内电煤价格一路下跌，而电价却只涨不落，煤电价格联动政策不了了之。从2002年起国家取消电煤指导价格，实行市场定价。之后，由于经济发展带动了煤炭需求，煤炭价格大幅度上涨；而电价定价仍没有放开。
煤炭行业希望煤炭价格市场化，不受计划干预；电力企业则千方百计争取“计划煤”。2004年下半年国家重新启动煤电联动政策，电煤价格不分重点内外，均由供需双方协商确定，随后发改委又出台了《关于对部分地区电煤价格实行临时性干预的措施》，依然规定了对于电煤的限价。煤电联动政策曾于2005年5月和2006年7月实施过两次，部分地消化掉了煤价上涨给发电企业造成的成本增加。但后来煤电联动机制未能再继续实施，2007年电煤价格持续上涨，为了控制通货膨胀并没有实施煤电价格联动政策。2008年，电煤价格出现持续大幅度攀升的局面，考虑到通货膨胀压力，2008年1月9日国务院常务会议明确规定电力不得涨价，发改委分别于7月和8月两次上调上网电价，2009年才上调了销售电价。2010年，电力企业再陷亏损泥沼。
中国煤炭价格在2002年实际均价约为150元/吨，目前动力煤每吨超过785元，煤炭价格已翻了5倍，而电价上涨幅度不超过40%。2010年，全国五大发电集团所运营的436家火电企业中，亏损企业236家，亏损面高达54%，资产负债率超过100%；处于破产边缘的企业有85家，占全部火电企业的19%。2007年以来，中国五大发电集团和中国电力企业联合会多次向相关部委上书，请求尽快在电煤价格涨幅大的重点区域启动第三次煤电联动以解决火电亏损问题。2011年4月10日，发改委分区域上调了12个严重缺电省份的上网电价，上调幅度在2分/千瓦时左右；6月1日，又上调15个省（市）工商业、农业用电价格。2011年年底，电力企业正面临着2008年以来最为严峻的运营压力。《火电厂大气污染物排放标准》于2012年1月1日起实施，环保标准的提高每年将增加火电厂900亿~1100亿元的运行费用，也使提高电价成为当务之急。2011年11月30日国家发改委宣布上调销售电价和上网电价，规定合同电煤价格在5%的幅度内可适当上涨，并对市场煤价进行限价，还推出了居民阶梯电价指导意见，宁夏相应调整了非居民用电电价。煤电博弈将会继续存在，电企以关停发电机组的消极行为来绑架国民经济，煤企又以电企可实现“成本转嫁”为由再度上调煤炭价格。因此，必须进行顶层设计才能够解决煤电矛盾。
近年来，宁夏一直由自治区政府协调指导电煤价格，由物价局下文确定合同价格，矿务局每年都有提价的要求。2011年初，在保证区内电力企业合同兑现率90%的基础上，神华宁煤集团与宁夏区内16家电力企业签订了电煤合同，电煤供应总量达到2790万吨。2011年全国重点电煤合同价格在520元/吨的价位，相比市场煤价有大约200元/吨的价差。宁夏与山西、内蒙古、陕西、新疆等地也成为甘肃、湖北等缺煤省份煤炭外调的重要来源。
宁夏实行的是低煤价（动力煤）—低电价（入网价）、对特殊行业实行优惠电价、鼓励发展高耗能工业的政策。宁夏的电煤价格低于周边地区，吸引了中央级国有大型企业对宁夏电力工业的投资和兼并，宁夏火电厂都属于国电等大电力集团所有。由于发电企业扩建较多，装机容量越来越大，电网公司实行竞价上网，发电企业竞争加剧。随着动力煤价格持续上涨，发电企业利润空间被大大压缩，甚至出现亏损局面，而电网公司获利丰厚。
（四）资源税对收入分配的影响
资源税改革将会增加地方政府的资源税税收收入，但短期内资源税仍然是小税种，收入预期不可高估。政府可以利用税收收入来补贴需要扶持的行业，保护资源环境，治理受到破坏的资源环境。
三、宁夏应对资源税改革影响的政策建议
资源税改革是中国转变经济方式的重要措施。中国是资源消耗大国，粗放型的增长模式已经严重影响了可持续发展。资源税税率过低，计征方法又有问题，形成了采矿门槛过低、乱挖滥采等资源浪费，垄断型企业“产品高价、资源低价、环境无价”，地方政府承担了大量的污染、就业等负担，而高额利润被国有大型企业或中央收取，中央、地方、企业之间的利益关系没有理顺。近年来，中央政府向地方政府提出了耕地、能耗、环保三大约束性的指标，其中节能降耗指标的实现最艰难。西北地区是全国资源最为富集的地区，却也是最为落后的地区，产生了“富饶的贫困”现象。调整资源税分配比例有利于资源省区真正发挥资源优势，缓解资源环境压力，有利于缩小地区差距。目前，国际能源价格暴涨，而我国资源税政策长期未动，并且税率与价格没有挂钩，资源税改革将有利于发挥税收调节功能。
应充分重视资源税改革产生的影响。我们在调研过程中发现，无论是企业还是政府部门，对资源税改革均持肯定的态度，也对资源税的影响有所预期。但也有一些人认为，资源税是小税种，再提高增收也不多，对财政影响不大；宁夏煤炭和电力企业均为国有大型企业，且宁夏煤炭输出较多，资源税改革对这些央企可能有一定影响。我们认为，近年来宁夏资源税成倍增加，尽管目前资源税占全部税收额的比重仍然较低，但资源税改革的目标不仅仅是增加税收收入，而是建立新的符合科学发展观的调节机制。资源税与资源储量消耗挂钩、与资源价格挂钩，资源税的征税范围逐步扩大，必将积极促进资源节约型、环境友好型社会的建立，促进经济发展方式的转变。下面我们就宁夏应对资源税改革问题提出若干政策建议。
（一）加强地方政府对资源的管理，完善资源开发的综合补偿机制
1.尽快开展宁夏资源税税源普查
中央强调要适时推进资源性产品价格改革，健全矿产资源有偿使用制度，建立生态环境补偿机制，制定并完善鼓励节能减排的税收政策。我国还没有建立起资源税税种体系，国家可能会逐步扩大资源税征收范围，将不可再生的资源全部列入征收范围，将水和森林等可再生但影响环境的资源也列入资源税征收范围。国际上资源税税率一般是10%~16%，而我国目前资源税税率只有1%多，本次资源税改革的预期税率会在5%~10%。宁夏有关部门曾经考虑开征水资源使用费等，对此应该给予鼓励。建议各部门配合开展资源税税源普查，摸清家底、建立档案，对所有属于“未列举名称的非金属矿原矿”的矿产资源的用途、数量进行调查，重点调查国家资源税征收目录中宁夏拥有但未开征的应税品目。
2.完善资源使用费制度，建立资源补偿机制
2006年4月，国务院常务会议批准在山西开展“煤炭工业可持续发展”政策试点，主要是建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，具体政策：一是存量资源矿业权出让收益，中央政府与山西省政府按2：8分成；二是将能源基地建设基金调整为山西煤炭可持续发展基金，吨煤提取20元；三是煤炭企业按规定提取矿山环境治理恢复保证金，吨煤提取约10元；四是提取煤矿转产发展基金，吨煤提取约5元。可持续发展基金主要用于解决三个方面的问题：一是基金的50%要用于跨区域生态环境的治理；二是30%要用于资源城市的转型和煤矿的转产；三是其余的20%要解决因采煤引起的其他问题。宁夏可以借鉴其经验，努力加强煤炭等资源完全成本的核算。
在资源税税率还不能发挥应有功能时，地方政府收取矿产资源补偿费、资源调节基金等，形成规费收入远远高于资源税税收收入的现象，是弥补资源税功能缺陷、及时合理调节经济关系的正确选择。如宁夏的煤炭，2005年调整后的资源税额为2.3元/吨，而地方财政收到的煤炭资源补偿费为30元/吨，太西煤价格调节基金为60元/吨，森林补偿费为10元/吨，每吨煤规费收入是税收收入的43倍。资源税改革方案可能会整合资源税与资源使用费，应该根据资源税新税率，重新考虑资源使用费的征收标准，合理确定企业的税费负担。
3.加强资源税征管工作
借助现代税收信息技术，给煤矿生产企业安装煤矿远程税控系统，有效监控煤炭的实际课税数量，把握税费征管主动权。对小企业参照其用电量、炸药用量等参数，采取以耗定量、以产定量、以电核税等办法进行资源税核定征收。积极争取国税、公安、国土资源、矿管、电力、工商、安全生产、技术监督等部门的支持与配合，建立完善的综合治税体系。资源税征收管理应实行一票一单制度，纳税人在销售矿产品时，不仅应开具销售资源税的合法发票，还必须使用资源税管理证明。
4.充分发挥煤炭价格调节基金功能
价格调节基金是中央和地方政府多渠道筹集，用于吞吐商品、平衡供求、调控市场价格、稳定涉及国计民生和与人民生活关系密切的重要商品及服务价格而设立的专项基金。2004年，贵州省率先开征煤炭价格调节基金，具体征收标准是：原煤（含洗混煤）每吨30元，洗精煤（含无烟块煤）每吨50元，焦炭每吨70元，在征收税费时一并收取。2005年，宁夏设立太西煤价格调节基金，征收标准是15元/吨，2007年调整为30元/吨，2008年4月起调整为60元/吨。不过，宁夏每年600多万吨太西煤产量中，有500万吨来自国有大矿，100万吨来自小煤窑。过去向销售环节征收煤炭价格调节基金，后来改变为向生产企业征收，目前征收对象主要是神华宁夏煤业集团，据说至今没有实际缴纳。山西省2005年面向全省所有煤炭生产企业开征煤炭价格调节基金，将煤炭企业资源回收率的65%作为分界线，低于65%的按回收率每吨煤0~30元征收。
所有积极出台煤炭价格调节基金的省（区）都面临着同样的问题：都是煤炭资源富集地区，煤炭企业受利益驱动而倾向于煤炭向省外销售，导致本地供应紧张，煤炭价格持续上涨。煤炭价格调节基金有利于建立资源补偿机制，也可以抑制煤炭的外销，但却被有些媒体指责为“违背市场经济准则的行政性收费”“煤炭地方保护主义势力”等。近期宁夏用煤企业面临原煤短缺的局面，关键是价格和利益问题。我们认为煤炭价格调节基金是地方政府依据《中华人民共和国价格法》而实施的积极干预政策，宁夏应该尽快落实煤炭价格调节基金的征收。
（二）逐步完善市场化煤电价格体系，努力减少煤炭、发电、电网等垄断企业对上下游企业的利益侵蚀
1.重点解决的不是垄断企业间的分肥问题
尽快启动第三次煤电联动，是煤电企业呼声最高的措施，但煤电联动因为电力价格是基础价格，电力价格上涨会引起推动CPI上涨等连锁反应，所以煤电联动呼声高而迟迟未动。近期CPI上涨有所减缓，也不排除在适当时机会出台第三次煤电联动政策。在煤电联动短期内难以实现的情况下，电力部门则希望政府干预煤炭价格，因为，突出的矛盾是发电企业在市场煤价持续上涨而入网价格计划控制的形势下，利润空间越来越小。而实际上，煤矿和电网被认为是高利润行业。我国东部地区煤炭价格为800元/吨左右，而宁夏约为300多元/吨，巨大的利益空间使得本地煤炭企业更倾向于卖煤，宁夏目前7000万吨煤炭总产量，每年外运约4000万吨。而发电企业往往配置有煤矿。宁夏上网电价0.286元/千瓦时，销售电价0.47元/千瓦时，利润空间较大，宁夏电网公司是全国最赚钱的电网公司。宁夏煤炭、发电、电网企业绝大多数是中央企业，是宁夏的利税大户。2010年宁夏煤炭和电力两大行业规模以上企业利益总额高达75.81亿元，占全区工业利润总额的55%。应该向煤炭企业征收资源税、外销煤炭价格调节基金、生态补偿基金等，对地方给予更多补偿。应该限制电网企业“先交费后用电”等侵害消费者权益的条款，以优惠电价支持小微型企业发展。应该严格执行煤炭、电力企业节能减排环保政策。