一、农民负担的来龙去脉
国家、集体和农民之间的分配关系随着制度变迁和经济发展而调整，农村公共产品成本负担的主体形式也随着从剪刀差、使用费到农业税的制度变迁进行相应的变迁。农村人民公社时期，国家主要通过工农业产品交换价格剪刀差方式来获取农业经济剩余，相应采取了轻税政策，挤压了农民的收入水平。
1952～1976年，宁夏农民人均剪刀差贡奉从2.72元增加到26.99元，占农业人口人均第一产业增加值的比重从2.5%提高到27.85%；农民人均农业各税负担从8.59元减少到3.96元，占农民人均纯收入的比重从7.88%降到3.57%。集体提留从1959年的17.16元减少到1976年的4.89元。农民人均收入水平长期在70元左右徘徊。
1977～1982年，我国政治经济开始进入新时期，国家大幅度提高了农产品收购价格，改善了国家与农民的分配关系，宁夏剪刀差幅度从64.7%降低到36.65%，农业人口人均剪刀差贡奉额随着交换数量和范围的扩大从25元增加到28.68元，农业各税负担从4.38元降低到3.05元，集体提留从7.56元减少到5.96元，农民收入从83.3元增加到91.5元。这一时期也是家庭经营逐步推广的时期。
1983～1989年，宁夏于1983年全面实现了农村家庭经营，原来的国家税金、乡统筹、村提留等得以保留。“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”，农民获得了剩余索取权。此间宁夏农民人均纯收入年均增长10.98%，人均税费负担递增18.26%，人均剪刀差贡奉额递增16.5%。农民负担主要是剪刀差，人均贡奉额从33.4元增加到83.59元，而税费负担从6.72元增加到18.47元，剪刀差幅度进一步缩小，税费负担比重相对较低，农民从价格提高和产量增加中获益还是较多。
1990～1992年，受治理整顿的影响，农业和农村经济发展放缓，宁夏农民纯收入年均仅递增4.65%，而税费负担递增10.33%，剪刀差贡奉额递增7.26%。为了调整产业结构变化以后的利益关系，国家1987年开征耕地占用税、1989年开征农林特产税，税金负担略有增加。特别是“使用费（包括农村乡统筹、村提留、集资、摊派、规费等）”从8.73元增加到15元，开始超过税金，以“使用费”为主的农民负担问题开始出现。城市综合配套改革逐步实施，政策向城镇倾斜，剪刀差反弹，1992年达到103.17元。
1993～1996年，受邓小平南方讲话的鼓舞，我国经济进入新的高增长期。宁夏农民纯收入年均递增23.15%，税金递增30.94%，使用费递增26.8%，剪刀差贡奉额递增16.8%。农民负担中税从10.61元增加到28.88元，费从15.52元增加到38.82元。剪刀差贡奉额1995年达到164.48元，剪刀差继续反弹。1994年“分税制”以后，地方政府加大了对农业各税的征缴力度，中央三令五申取消各项达标升级活动，规范税费提取办法，减轻农民负担，但税费负担率从1983年的2.34%提高到年的。
1997～1999年，我国国民经济进入紧缩时期，农产品出现过剩经济，收购价格持续下降，农民农业收入受粮食收购保护价调整滞后和产量增加影响而继续保持缓慢增加，但农产品积压越来越多，国营粮食企业挂账增多，剪刀差缩小。此间宁夏农民纯收入年均递增8.15%，税金递增6.68%，使用费递增12.1%。农民负担在负担率为5%、人均税金在35元、使用费55元左右的高位僵持。尤其是在农民收入增长速度减缓时，使用费仍然以高速度增加，负担重而不平衡问题加剧，成为农民反映最多的问题。
2000～2001年，2000年农村经济形势进一步恶化，宁夏农民纯收入下降3.7%，其中种植业纯收入下降32.2%。税费收缴工作难度增加，农民实际负担水平开始下降。中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，宁夏2001年正式在7个市（县）进行试点工作。2001年宁夏全区农民人均纯收入1823.1元，比1999年年均递增1%；人均负担57.1元，比1999年年均递减20%。农业税成为主要形式，并从整体上减轻了农民负担。
二、农民负担重在何处
农民负担问题一方面是负担水平问题，反映农民整体与国家、集体的分配关系；另一方面是负担分摊问题，反映农民内部不同阶层的分配关系。我国农业纳税单位是千家万户，为了降低征收成本而采取以土地和人口来分摊税费，违背量能原则；特别是基层组织凭借行政权力和财产权利，利用信息不对称，层层加码，甚至将分配权力渗透到农民生产和消费领域，使得农民负担问题日益突出。分析农民负担重在何处是减轻农民负担的前提。
（一）宁夏川区农民负担是全国负担水平较高的地区，山区农民社会负担不容忽视
宁夏川区是农村经济相对发达的农业地区，而山区是全国著名的贫困地区，土地生产力水平和经济条件相差悬殊。2000年，宁夏川区农民纯收入2700.71元，是山区农民收入987.32元的2.74倍；川区农民负担133.8元，是山区农民负担13.9元的9.63倍。但不论是川区还是山区，均在1996～1997年形成负担高峰，前增后减。宁夏川区农民负担率（4.95%）高于全国以及西部平均负担率（分别是4.14%和4.39%），负担水平与全国负担最重的中部地带平均水平相等（133.71元），比全国平均水平（95.52元）高40%。宁夏川区与我国中部农业区一样农民负担过重，山区农民，1980～1988年享受贫困地区农业税减免优惠，目前负担水平相对较低。但是，由于共同性生产费用、教育等部分社会负担在住户调查中反映在生产或消费支出中，受统计口径的影响，山区抽样调查的负担水平与农民负担监测数据差别悬殊。如彭阳县试点材料中的农民负担应缴额是人均负担30.33元，以此计算的负担率是3.39%，而抽样调查的农民负担实缴额仅是9.91元。因此，不能忽视山区农民负担特别是其社会负担。
（二）收入越低的农民阶层负担率相对越大，中高收入阶层负担与收入无关
国家政策规定农民负担的乡统筹和村提留以村人均纯收入为依据，按照不超过上年人均纯收入5%的标准计提。但村内农民收入差异越来越大，各县税费负担提取标准也差别悬殊，在实际执行过程中采取按人地均摊等办法分摊负担，并未充分考虑不同收入阶层的负担能力，致使产生低收入户负担水平可能相对较低，但负担率仍然较高的现象。如果扣除600～2000元收入范围山区农民较为集中的特殊影响，宁夏农民负担率与全国一样也是一般低收入户较高，高收入户较低，宁夏农民600元以下收入的贫困户人均负担率高达6%，而5000元以上的高收入户负担率仅为2.3%。中高收入阶层负担水平相对平均。
（三）家庭经营第一产业和第三产业的农民负担过重，非生产性户负担较轻
为了降低农村税费征缴成本，农村基层一般农业税按土地面积计提，使用费和特产税按人头分摊，致使纯农业户经营耕地面积多、收入水平低而负担率高。宁夏川区第一产业户人均负担150.5元，比川区平均负担水平高12.5%；负担率为5.91%，更是比川区平均负担率高1个百分点。第一产业户负担较重的表现是税收、提留、统筹款负担过重。第三产业户也因为负担系数较大，税金、集资、摊派负担较重而负担率高于平均水平。非生产性户的负担水平最轻，兼业户、劳务户和第二产业户的负担率也相对较低。
（四）农民负担重在交钱的压力，税费征收的货币化暗藏对农民负担的增加
农民收入分为现金收入和实物收入，农民现金支付能力低于其纯收入所表现的支付能力。1995年以来，宁夏农民家庭经营收入的现金比例屡有变化，特别是主要从事粮食生产的农户产品积压严重，而农民负担的现金比例却从1997年以来逐步提高，造成了征收的矛盾。2000年川区家庭经营收入的货币化程度为80.9%，而负担货币化程度高达95.6%；山区农民家庭经营收入的货币化程度更是不到50%，而负担的现金比例却是100%。政策规定农业税及其附加是征收实物还是代金，由省级政府自行确定。但在基层执行过程中，经济繁荣时期喜欢征实增值，经济紧缩时期喜欢征币，以价格较高时的税额可以折算出价格较低时的征实额。劳动积累工和义务工也越来越多地以资代劳。
（五）农民的社会负担是近期的重中之重，“三乱”渗入农民生产和生活领域
国家政策对农业税、乡统筹、村提留制定了硬性规定，在一定程度上遏制了农民负担的加重。但之外的社会负担却日益繁重。据农民负担监测点对永宁、平罗、中卫、固原115户农户的调查显示：2000年宁夏调查点农民人均社会负担108元，其中道路、水利、教育、农电、卫生等社会集资人均负担15元，中小学杂费、结婚登记等规费人均负担13元，农民交纳的共同性生产费用川区人均负担50元以上，还有摊派的保险费、报刊费、学杂费和名目繁多的达标升级费等。回族农民的宗教负担也较重，特别是教育、水利、电力等垄断部门的产品或服务价格上涨过快，又多是反映在生产和消费环节，成为加重农民负担的重点、政策规范的盲点。
三、农村税费改革成效如何
农村税费制度改革试点的主要内容是“三个取消、两个调整、一项改革”，即：“取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法”。目的是统一税费，简化手续和环节，防止搭车收费，减轻农民负担。
2001年，宁夏选择了川区的惠农、平罗、永宁、利通、中卫、青铜峡和山区的彭阳7个县（市）进行农村税费制度改革试点工作。各地具体做法略有差异，也反映出一些问题。
（一）土地
计税土地以农民第二轮承包的土地为基础，以调查核实的土地为依据。问题一是部分农户特别是山区农民滥开荒地较多，如彭阳县第二轮承包合同面积只是统计年报面积的68.4%、农业普查面积的50.9%，存在有地无税现象。二是部分地区采取了重新丈量土地的办法，较多地是把新开荒地丈量纳入征税范围，把非农建设用地扣除，引起矛盾。三是第二轮承包中个别村干部将质量好的土地划给自己和亲友，把差的土地“两亩折一亩”划给普通农民，税费改革时出现矛盾。四是第二轮承包中部分土地未能签约，或者承包后农民进城土地撂荒；土地负担的农业税增加后，撂荒现象更多。
（二）税率
自治区政府规定：常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定，农业税率最高不得超过6%，附加平均为20%；农业特产税执行国家和自治区确定的税目税率，牧业税每只羊征收一元，特产税、牧业税附加率不超过20%。试点县农业税率平均为5.4%，农业税、特产税、牧业税附加率均为20%。各地也根据不同地域确定了不同的常产和税率。问题：一是山区县受自然灾害影响严重，彭阳反映1998年前5年正是其难得的丰收年景，计税产量偏高，造成一些乡镇、农民负担加重。二是自治区规定“两工”五年内取消，只有一个县明确一步到位取消，一个县明确不取消，群众要求按照中央政策办理。
尽管农村税费制度改革还存在一些问题，但初步达到了减轻农民负担的目的。据初步统计：宁夏七个试点县农民负担总额从税费改革前的11568.02万元减少到目前的7560.96万元，减少了4007.06万元，减少34.64%。据农调队住户抽样调查：2001年试点县农民人均负担为105.94元，比2000年减少26.9元，下降20.2%；负担率为4.09%，比上年下降1.53个百分点；耕地亩均负担33.31元，比上年减少9.9元，减少22.9%。试点县农民负担切实得到了减轻。但宁夏全区农民负担减轻幅度还是不大，山区农民负担加重。农民负担问题又出现了新情况：
1.农民负担转嫁为农业负担，农业税费征收方式的累退性得到强化
农村税费改革前一般农民负担按土地和人口分摊，其中农业税及其附加、农业特产税按承包土地面积分摊，使用费按所在村人口分摊。应该说农业税随着农业生产水平的提高实际负担水平并不重；而改革将农村税费负担全部按土地面积征收以后，摊丁入亩，将农民负担转嫁为农业负担，从理论上加重了耕地较多的纯农业户的负担。由于纯农业户又是农村收入水平最低的阶层，无疑使农业税费负担的累退性质得以强化。