二、国外移民地区开发经验与启示
归纳上述国外移民地区开发经验与启示，从政策设计与实施视角看，主要集中在以下几方面：一是完整的政策设计。包括经济、金融、财政等一系列相关的配套措施，以及专门的文件规定以支持落后地区建设。二是优惠的利率支持。鼓励金融机构以优惠利率给企业提供资金支持，以推动移民区经济发展。三是税收减免或优惠。对于新建移民区给予企业一定期限的税收优惠政策，以激励企业投资落后地区，在移民就业方面创造条件，增强其生存和发展的能力。四是建立专门的生态移民基金。如巴西的“亚马孙投资基金”，意大利的“南方发展基金”及欧盟针对各成员国萧条地区的“欧洲区域发展基金”，为移民新区建设提供了一定的资金保障。
三、国内金融支持移民地区开发的实践与经验
国内金融支持移民地区开发，被公认效果较佳的是三峡移民工程的设计与实施。三峡移民新区淹没涉及重庆、湖北两省市的20个县市区。承担移民重任的重庆市主要淹没实物指标占移民新区的85%。三峡工程涉及16个区县的237个乡镇，1424个村，5483个组，其中受淹2个区域，7座县城，101个乡镇，到2009年三峡工程建成时，需复建各类房屋3133万平方米，搬迁受淹工矿企业1397家，以及复建一大批专业设施等，最终动迁人口达103万人。
在实施三峡移民工程的进程中，国务院颁发了《长江三峡工程建设移民条例》（以下简称《条例》），用行政法规的形式，明确规定在三峡工程建设中实行开发性移民方针，国家对单项工程制定法规，这在我国水库移民史上还是第一次。
《条例》围绕实施开发性移民方案，国家赋予三峡工程移民10项扶持措施，主要是建立三峡移民新区移民后期扶持基金，安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税等，同时配套相应的辅助政策。
自三峡工程移民实施以来，围绕贯彻开发性移民方针，国家相继出台了一系列临时扶持政策，主要有：（1）每年安排三峡移民新区5亿元的技改专项贷款（1995～2002年）。（2）国家计委“八五期间”每年安排1亿元以工代赈资金，用于三峡移民新区大农业开发。“九五”期间，每年安排2亿元的以工代赈资金，重点用于大农业开发、江河治理和水利项目。（3）帮助三峡引进外资，并给予税收优惠。（4）鼓励移民开垦荒地，国家对移民开垦荒地所得的农业收入，从取得收入年份起，三年免征农业税和农业特产税。（5）对于安置移民人数超过企业从业人员60%的，免征企业所得税三年，满三年如第二次招收，人数占企业原有人数30%的，还可减半征收所得税两年等。
当然，作为一种生存选择和政策设计，对于国内某些地区是否适宜移民开发也有争议。如中国与澳大利亚政府在内蒙古阿拉善盟的生态建设援助项目，澳方专家拒绝采取生态移民的措施。专家组成员白爱莲女士强调说，阿拉善适合接受移民的灌溉耕地数量有限，给另一地增加压力并不是最好的办法，并且由牧民转为农民也常常不成功。至于是否选择生态移民还要因地制宜，在生态移民规划、决策、评估各项工作中一定要有详尽合理的科学规划。
四、国内生态移民实践
为了有效遏制生态恶化的状况，国务院于1999年1月公布了《全国生态环境建设规划》。此规划实施时间长达50年，分为近期、中期和远期目标。规划设计目标为：截至2050年，全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治，宜林地全部绿化，林种、树种结构合理，森林覆盖率达到并稳定在26%以上；坡耕地基本实现梯田化，“三化”（草地退化、沙化、碱化）草地得到全面恢复。全国生态环境有很大改观，大部分地区基本实现山川秀美。上述《规划》实施区中的晋、陕、内蒙古、甘、宁、青、豫的大部或部分地区是黄河水土流失治理的重点区域。
据《全国生态环境建设规划》显示，我国自然生态环境脆弱，生态环境恶化的趋势还没有得到明显遏制。生态环境恶化的趋势主要表现在五个方面：一是水土流失日趋严重。全国水土流失面积367万平方公里，约占国土面积的38%。每年新增水土流失面积1万平方公里。二是荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面积已达262万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速度扩展。三是植被受损状况严重。大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失。四是草地退化、沙化和碱化草地面积逐年增加。全国已有“三化”草地面积1.35亿公顷，约占草地总面积的三分之一，并且每年还在以200万公顷的速度增加。一些地区为了短期利益，不合理开垦草原，加剧土地的荒漠化。五是生物多样性受到严重破坏。我国已有15%~20%的动植物种类受到威胁，高于世界10%~15%的平均水平。
我国所面临的生态环境问题严峻，造成这些生态环境恶化的原因是多方面的，既有生态系统自身演变的影响，又有人类社会经济活动的直接作用。但是，过度的人口增长，不合理的资源利用方式，工业污染物的大量排放等，毫无疑问都是加剧环境损害的重要原因。人口数量的增长必然会对经济规模的扩大提出更高要求，由此产生对土地的更大需求，其结果之一便是人均占有土地不断减少。这种人地关系的矛盾冲突并没有随时间推移而减缓，反而有加剧的态势。以生态恶化相对严重的西部地区为例，持续的生态环境恶化，粗放型土地耕作方式，以家庭经营为主要收入来源的西部地区，不能保持稳定的收入增长。
持续低增长的直接结果是两极分化的迅速扩大和生态环境的加剧恶化。反过来，生态环境的恶化又进一步降低土地资源的人口承载力，从而加剧社会的贫困程度。目前，全国农村贫困人口的90%以上生活在生态环境比较恶劣的地区。根据1994年制定的《国家“八七”扶贫攻坚计划》，由国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市。其中，西部地区共有383个，占国家重点扶持贫困县总数的64.69%。2011年，我国提高贫困线标准，贫困人口数量逼近1.3亿，扶贫的压力进一步加大。由于特殊的自然地理环境，西部集中了我国大部分的贫困人口，迫于生存的压力和环境自身的演变，西部地区出现了严重的生态问题，第七次全国森林资源清查结果显示，全国森林覆盖率为20.36%，比世界平均水平低约10个百分点，而中国西部地区更低，只有17.05%。
恶劣的自然环境加剧了当地居民生存条件的恶化。2002年，根据国际红十字会与红新月会发表的《世界灾害报告》的统计，当年全球有1.75亿移民，其中至少2500万是各种“生态难民”和“生态移民”。2010年，全球有4200万人因灾害流离失所，是2009年的2倍，其中包括中国在内的亚洲地区受到的影响最大。为避免环境问题不断恶化导致的人类生存危机，很多地方通过移民的方式来缓解地区环境压力。近年来，生态移民的规模和范围在不断扩大，根据国务院发展与改革委员会的调查研究，我国在2050年前将有1000万人（集中在西南、西北的生态环境脆弱地区）需要通过异地搬迁的办法解决所居住地区的生态环境与生活贫困问题。随着气候不断变化、生态环境遭到破坏、土地荒漠化等现实问题的日益严重，生态移民将有不断增加的可能。
自20世纪90年代以来，我国的生态移民实践呈现出以下特点：（1）规模不等，从数百人、数千人到数万人。如宁夏根据扶贫规划从2001年到2011年移民将达30万人等。（2）方式灵活，有就地迁移、异地迁移等多种方式。（3）模式多样，有政府主导、居民自发和企业参与等类型。
我国生态移民的类别，从迁移的主要目的看，大致可分为以下几类：一是保护性移民，即为了特殊环境保护的需要而从保护区的特定区域移出居民，如扎龙自然保护区等；二是恢复性移民，即将生态环境脆弱地区的居民迁移到适居地，以恢复原住地的生态条件，如华北、西北部分地区实施的移民项目；三是开发性移民，即基于资源开发（包括自然资源开发、旅游资源开发等）的需要而从项目实施地区移出居民，如三峡移民等。
我国的生态移民主要在西部地区，尤其是少数民族地区。这些地区受制于恶劣的生态环境、低下的经济文化水平以及语言、生活和宗教习惯上的差异，农村剩余劳动力转移率较低。随着生态环境承载力的进一步下降，寻求较适宜居住的地方成为一种现实需要。西部大开发战略，对居住在西部生态脆弱地区的上千万农牧民进行生态移民，有助于改善西部的生态环境和提高当地居民的生活水平。其中，规模较大较典型的生态移民包括：（1）宁夏回族自治区1983年3月正式提出扶贫移民的重大战略，经过十多年的开发建设，到1998年，共迁移人口28.3万人，一定程度上缓解了宁夏南部山区的生态压力。1998年8月宁夏实施扶贫扬黄工程的主体灌溉区——红寺堡灌区，计划开发灌溉面积75万多亩，安置移民40万人。（2）内蒙古自治区计划用6年时间完成生态移民65万人，从根本上消除人畜活动对生态脆弱地区的破坏。（3）甘肃景泰川和秦王川电力提灌区安置来自会宁、永靖、东乡等中部贫困县移民几十万人，在河西走廊各县市安置贫困移民十几万人，取得了“一年安家，两年得温饱，三年开始致富”的效果。（4）新疆实施“八七”扶贫攻坚计划（1994年开始）期间，在一方水土养活不了一方人的贫瘠地区，实行异地开发，使3万多户15万多人异地搬迁，做到“耕者有其田，居者有其屋”，最贫困农牧民基本解决了温饱问题。
生态移民能否从根本上解决现有的生态问题，移民的后期生活状况又怎样，尤其是随着地区经济金融的发展，移民在适应新环境的同时，也面临着一些新的问题，最为集中的是如何使移民获得新的发展机会。生态移民过程中的种种现实问题已经摆在了政府和广大群众的面前。如何利用金融的外推作用激发和拉动移民区发展已经成为学者们研究生态移民相关问题的着眼点。
第三节 沿黄区域生态移民规划与实践
近些年来，我国沿黄区域的生态移民开发实践表明，移民搬迁在初期，主要辅之以财政、税收、金融政策和“搬得出，稳得住”政策目标的指导，一定程度上实现了成功搬迁，但后期的生存、发展尚未形成成功的经验，以至于出现了搬迁前期的巨额资金投入在某种程度上掩盖了农户的金融需求的状况，在金融支持生态移民可持续发展方面，可供借鉴与推广的经验还比较少。
一、沿黄区域生态环境概况
根据国务院西部开发办公室的初步调查，到2000年末，西部地区需要生态移民的贫困人口总量约1000万，其中居住在生态地位重要、生态环境脆弱、缺乏基本生存条件地区的特困人口达500多万。截至2005年6月，我国已从贫困地区迁移出生态移民达到70万人，虽然生态移民的规模在逐年扩大，但仍有数百万有待搬迁。
本书所讨论的沿黄区域涉及黄河沿岸包括青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9个省区。这些区域占据了我国西部大部分版图，是西部大开发的覆盖区域，其中有许多地域的生态环境形势严峻，贫困面较大，短期内恢复生态、消除贫困不现实，越来越多的地域需要通过人口迁移的方式来缓解生态压力，并有助于解决当地居民的贫困问题。
二、宁夏生态移民工程
（一）宁夏生态移民历史概述
宁夏中南部地区干旱缺水、生态脆弱，自然灾害频发、生存条件恶劣。自上世纪80年代开始，先后通过吊庄移民、扶贫扬黄灌溉工程移民和异地扶贫搬迁移民等累计搬迁50多万人。
宁夏自1983年至今已经开展了四次较大规模的移民。
1983年以来的吊庄移民。在国家有关部门的大力支持下，宁夏开展了有组织、有计划的异地扶贫移民开发建设。经过18年的努力，建设移民吊庄基地24处，开发配套水浇地56万亩，安置宁南山区贫困人口35万人。
1998年开展的1236工程移民。即宁夏扶贫扬黄工程，这组数字代表100万人脱贫、开发200万亩土地、用30亿元投资（其中国家投资20亿元），总投入36.6亿元，开发土地80万亩，搬迁安置移民20万人。
异地扶贫搬迁试点工程。涉及山区6县38个乡。2001年开始建设，计划异地搬迁移民10万人，目前建成移民基地21处，搬迁贫困人口9.4万人，国家按照人均5000元的标准给予补助，中央直接投资5亿元。