李积霞
甘肃政法学院副教授
2006年，南京城市管理局经过专家多次论证后，计划在江北天井洼垃圾填埋场附近建设垃圾焚烧发电厂，但该计划一经提出，就遭到周边市民的强烈反对，附近的开发商、业主以写举报信、上网发帖、打电话等方式向国家有关部门反复投诉江北焚烧发电项目。2009年9月，为反对北京阿苏卫垃圾焚烧项目的建设，一些民众通过调查撰写了一份《中国城市环境的生死抉择——垃圾焚烧政策与公众意愿》的报告，要求政府回复两个问题：一是二恶英的排放能否有效控制，二是提供排放达到欧盟标准的垃圾焚烧厂的具体数据。2009年11月，广州番禺垃圾焚烧发电厂选址及建设问题也引发了大规模群众强烈争议事件，居住在番禺规划地周边的居民纷纷抗议，反对在番禺地区建立垃圾焚烧发电厂。番禺区政府邀请专家讲解，举行万民民意讨论活动，召开座谈会和听证会，将所有的选址地点向社会公示，征求社会公众的意见，投票论证择优选址，并表示尽量建立在远离居民居住的地区，居民对区政府的行为感到满意，该事件得到解决。
在这些事件中我们看到，在行政规划过程中若重视公众参与，可能引发的争议就能避免或消除。现代社会的发展和环境保护并非是一对不可调和的矛盾体，合理有效的行政规划不仅不会对环境和资源造成破坏，还能对环境保护、资源的可持续利用起到积极的促进作用，但不当的行政规划则会加剧人类经济发展过程中对环境和资源的破坏。
关于行政规划，国外行政法学界还没有完全统一的概念，我国国内学者的观点也各不相同。姜明安教授认为行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。从行政法学者对行政规划的概念的界定来看，行政规划的目的主要是为了实现公共利益的目的需要。它主要的活动方式则是制定目标规则或颁布抽象的规范性文件。
一、行政规划中公众参与的必要性
（一）公众参与是行政规划权运行实现民主化的保障
公民的广泛参与是权力运行实现民主化的保障手段，而且参与机制的完善与否是判断一个国家权力运行民主化程度的基本标准。民主是宪政运作的前提和基础，也是宪政产生的根源和基础，民主的统治形态就是法律支配权力的逻辑起点，也是宪政正常运行的基础。公众参与行政规划的过程，就融合了民主、法治、人权、正当程序这些宪政理念，这个过程的本身就说明了这些宪政理念的深刻内涵，如果将公众参与加入进去，需要建立在这些宪政基础之上。公民参与公共事务的讨论是现代民主法治运作的条件和特征，宪政秩序能调和宪政社会内部存在的矛盾冲突，这种整合功能依靠民主来实现。公众参与行政规划的过程充分体现了民主的形式和内容，要想做到依法行政，使规划更为合理、正当，需要行政规划机关广泛地吸收民众提出的各种意见，充分体现规划的民主性，尤其是行政规划程序中的民主性，使公众在规划的各个环节中都有机会参与规划的制定过程。行政规划是行政规划机关依据法律的授权在管理社会时运用行政裁量权的政治活动的过程，在这一活动过程中，是国家权力运行的展示，让公众参与行政规划权力运行是民主政治的体现。行政规划方案涉及范围很广、属于重大事件的，是需要广大民众的广泛参与、讨论的。公民参与行政规划就是公民充分行使参政权进入公权力运作的活动。
（二）公众参与是规范、控制行政规划裁量权的有效手段
法治原则要求行政机关或行政相对人都必须在法律规定的框架内进行各项活动，不允许任何个人和组织超越法律许可的范围。规范行政规划的法律包括实体和程序两个部分，实施制定好的规划内容，程序并没有限制自由裁量，而是给自由裁量提供选择的模式和选择的标准，当我们选择一个最合理的程序时，需要行政机关根据个人、政府、社会等各个利益群体的平衡来确定。实体法的相关规定，更有利于限制规划裁量权的滥用，保障公民的权利，实现权力和权利的合理分配。行政规划机关作出规划行为，其核心和依据在于行政规划权。行政规划权一般是指有权的行政机关确定在未来一定时期内所要实现的规划蓝图的权力。就是说，行政机关确定了目标后，选择一定的方式和手段创制出规划，这种创制和选择的权力就是行政规划权，在德国被称为“规划裁量权”，其重要特征在于法律赋予了行政机关权衡的自由。规划裁量权正是基于自由而存在的。规划裁量权是一种独特的行政权力，其可以创制规则，可以做出具体行政行为，又能起到指导作用，是一种具有综合性质的行政权力。源自不正当的目的、忽视相关因素、显失公平的严厉制裁，以及不合理的迟延都是滥用自由裁量权的行为。专横、任性随意地使用行政规划裁量权的行为应受到法院的审查和处理，由此引发出行政规划方面的诉讼案件。在实体法中，有许多行政规划涉及的行政法原则和行政法律条文，比如，我国行政法上的合理性原则，也是用来限制自由裁量权的，它要求行政机关在行使自由裁量权时，除合法性要求外，还要做到：（1）行为的动因符合行政目的（2）建立在正当考虑的基础之上（3）内容合乎情理（4）遵循比例原则、适度性原则和必要性原则。
（三）公众参与可以平衡行政规划中公共利益与私人利益的冲突
行政规划机关在行使规划裁量权时，会涉及公共利益和私人利益，但二者的界限划分很难把握。行政规划部门在制定规划方案时会触及某个个体的土地及其财产权利等权益。但有人也会认为二者是相互渗透、配合和相互转化的关系。在行政规划的制定、确定、实施的过程中，须平衡公共利益和私人利益。公共利益也并没有自然而然地优先于个人利益，公共利益并不必然就是限制私人利益的适当理由，权利本位主义的价值取向受到尊重。比如，在美国的司法实践中，一个因为公共利益制定成立的行政规划并不会构成一个需要政府支付补偿费用的内容，但在特殊情况下，一个行政规划可能严重地干预了私人的使用或者造成财产价值的急剧减少或者损失，法院就会认定该行为是一个需要支付补偿款的行为。
二、我国行政规划公众参与的现状及问题
（一）我国行政规划中公众参与的现状
到目前为止，我国公众参与行政规划还处于初步发展阶段，还没有关于行政规划公众参与方面的专门法律规范。公众参与主要被应用在行政许可、行政处罚、城乡建设规划、环境保护和环评等领域。在行政规划的实践中，部分地方已经开始了引入公众参与机制。比较早的是1973年1月，桂林市政府率先引入公众参与机制，将《桂林市城市总体规划》向市民公开展览征求意见。但到20世纪90年代中期才真正逐渐推广，上海、杭州等一些大中城市开始广泛推行以展览、征询意见等形式为主的公众参与活动。近年来，上海、深圳等地除了要求普通市民的参与外，还建立了规划委员会制度吸收专家参与。但是，在取得一些收获的时候，也应认识到行政规划中公众参与还存在许多需要改进的地方，比如目前的公众参与只注重个人参与、忽视社会团体的介入，以宣传为主、缺乏实质意义的参与活动，缺乏合理的组织机制和缺乏立法支持和制度保障等。
2007年10月通过的《城乡规划法》第8、18、22、26条规定了公众参与的内容。规定我国在城乡规划制定过程中的公众参与包括三个阶段：规划决定的发布、举行听证会、听取各个方面的意见。从总体上看公众参与的层次比较低，公众参与规划制定程序缺乏可操作性和实用性，不利于公众全面、深入以及有效地参与。对于公众参与的主体、范围，公众提出意见和建议的期限、效力，公众和专家的不同意见该如何取舍，公众的意见如何反馈等这些问题都没有相关的规范。行政机关在规划制定过程中对公民参与权利的不当缩减和剥夺是对公民权利的不当处分和严重侵害，应得到救济，但《城乡规划法》对于救济程序谁来启动、如何启动，均未作出具体规定，虽然各个省根据各省的情况制定相应的实施办法，但还缺乏与之相关的保障救济制度。
1989年12月26日颁布的《环境保护法》主要有三条涉及公众和行政机关关系的条款。这三条都是在宪法的授权下制定的，这些法律条文的规定为公众参与到环境规划确定程序中提供了法律依据，并对规划中涉及的环境因素发表意见和建议，但缺少一些责任追究机制和公众能直接参与的条款。
我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种，除此之外，还存在着城市总体规划，村庄和集镇规划等，其中都不同程度地涉及土地利用和保护。《土地管理法》的第三章关于“土地利用总体规划程序”包括了土地利用总体规划和分级审批、变更、实施等程序的规定。这种程序设置不是要求土地行政规划为当事人负责，而是对上级负责，只强调纵向的权力分配，而缺乏对立面设置、意见交涉等基本要素，相对人没有充分的机会参与选址规划的制定过程，只有服从行政规划的义务。对规划程序的规定几乎成为审批程序，流露着非常浓厚的管理意识，与行政法律程序理念正好相反，缺少对提出的异议的受理、吸收其他行政机关意见、举行听证会等实质性民主参与环节。
由于我国对行政规划的研究起步较晚，加之以前我国长期处于计划经济体制的束缚中，因此我国行政机关现在对行政规划的运用中存在不少的问题。
1.行政规划主体杂乱
行政规划主体不仅是判断规划决定行为的合法性标准，而且也关乎行政诉讼被告资格的确定。我国传统的行政规划体制是由很多个不同层级的行政机关组成的，以城乡规划领域为例，从中央到地方，从政府到政府部门，五个行政层级都有不同程度的行政规划决定权，形成了一个庞大的规划权体系。这种传统行政体制最突出的特点是封闭性和垂直性。行政规划编制、确定的主体均是掌握行政规划权的政府部门，规划专家扮演了技术专家的角色。一方面，这使得不同规划主体间缺少协调或者规划主体内部职能模糊；另一方面，技术导向的规划，造成专业知识决定规划，即专家决定论。
2.社会公众介入行政规划决策的途径受阻
行政规划如果过分忽视了公众的诉求，将直接导致在行政规划过程中缺乏对公众意志的合理考虑，降低行政规划主体及其行政决定的合法性和正当性，降低公众的接受程度。行政规划最好建立在公民广泛参与的前提下，在政府与有利益关系的公民团体或个人之间、团体或个人之间在充分的对话、沟通、相互协商或妥协的基础上达成。但很多情况下根本看不到利益相关人的参与。许多行政规划欠缺规划草案公示程序，规划方案按内部文件处理，拒绝向公众展示。行政机关之间缺乏协调，比如土地规划、城乡规划，往往涉及土地、规划、建设、环保等数个行政机关，一方面存在着多部门之间的职能冲突，另一方面规划程序规范中缺乏部门协调机制，最终导致了“多头规划、互相扯皮”局面的出现。此外，我国行政规划往往具有封闭性，导致公益规划反而积聚了很深的矛盾，引发了大量的信访和诉讼行为。
尽管一些地方建立了如城市规划委员会等形式的参与组织，但该制度亦存在诸多缺陷。首先，委员的构成不合理。全国各地现有的规划咨询委员会在委员构成上不是局限于专家学者，就是官员过多，常常缺乏利益团体和市民的代表。若缺乏公众代表对公众利益的维护，其往往只能停留在技术的层面上，即便是有也存在没有区分组织化的利益代表和未经组织化的利益代表的缺陷，忽略成员构成的均衡性，结果往往是社会公众处于劣势。其次，程序运作不公开。行政规划工作的每一个步骤都涉及广大市民的利益，而目前的规划决策环节主要是在规划编制单位、规划部门和城市政府三者之间封闭运转，广大市民被排斥在外，比如会议议程不对外公布，会议材料严格保密，使公众无法复制和查阅；或者虽然会议对外公开，但在会前没有展示相关规划。再次，运作效率过低。目前担任委员的官员和专家学者多数日常事务繁忙，导致会议召开的频次有限，对有些重要事项甚至无法根据需要及时安排审议。最后，缺乏法律依据和立法监督机制。现行的《城乡规划法》尚未对此作出明确规定，各级政府部门大多是以地方性法规、地方政府规章甚至是行政规定作为依据设立规划咨询委员会的。这种缺陷和做法很容易带来职能定位、组织设计、审议效力上的诸多混乱。