三、完善我国行政规划公众参与制度的路径
（一）明确公众参与的主体
公众参与的理论在当今社会被广泛地提及，尤其是在行政规划领域，得到了世界各国政府和公众广泛关注，并出现了学者之间的学术讨论。一般来说，公众参与主要包括两个要素：一是主体是公众。虽然有的学者认为公众不应该包括公民以外的社会组织，但都认为公众属于不行使国家行政权力的群体。二是参与过程具体体现了公众将对政府作出行政决策产生影响。
公众参与中的参与者往往包括非直接利益相关者和直接利益相关者，即专家和市民。前者在技术因素的基础上，产生专家群体；后者在利益的基础上产生，又可分为利害关系人和社会公众，利害关系人主要是出于维护自身财产性权利利益的目的，而社会公众是出于维护自身利益的目的，使其意见在规划过程中得到吸收，加入到行政规划的参与程序中，因为人数众多，形成一个利益集合。
1.专家
目前在我国政府和社会范围内存在专家群体，他们没有政府部门的编制，主要是运用自己所学的专业知识对规划事项作技术性指导，提出可以科学地解决问题的方案。比如在我国的城市规划院中有很多专家，他们都具有很深的专业知识背景，但该院属于事业单位，不是行政机关。
2.行政规划利害关系人
行政规划利害关系人是指在行政规划法律关系中，参与行政机关作出的规划行为，并与其有一定法律上的利害关系的公民、法人和其他组织。利害关系人因其自身所享有的权利和承担的义务与行政规划机关，构成行政法上的权利义务关系，其权利受到行政规划的直接影响。过去利害关系仅指直接的利害关系，即只有当个人合法财产或者人身权利受到行政行为的直接影响时，这种情况才可以称为存在利害关系，实际上这仅照顾了少数人的权益。行政规划作为一种特殊的行政行为，广泛涉及各种利益，以往实践中如果不被认定与行政行为之间有充分的利害关系就没有资格维护自身合法权益的禁锢必须突破，随着社会的发展，扩大行政规划利害关系人的范围，成为必然要求。结合我国行政法治的发展现状，因为按受行政规划约束和影响的方式不同，可将利害关系人分为规划直接约束的直接利害关系人和受规划实际影响的间接利害关系人。
具体来说，直接利害关系人，又叫行政相对人，范围更广，是指行政机关在作出规划行为时，在主观上就明确指向且客观上也对其合法权益发生影响的人。从权利、义务上看，直接利害关系人因规划行为而对行政机关直接享有权利或者承担义务，是直接对应的关系，他们是行政规划法律关系的当然主体，受行政法的调整。间接利害关系人，又称行政相关人，范围很小，是指行政机关作出规划行为时，主观上并没有指向他的目的，但在客观结果上影响了其权益的人。由于这类利害关系人受到规划结果的实际影响，在事实上与行政机关形成权利义务关系，行政机关有保护他们的义务。
3.普通公众
公众作为公共事务参与的主体，泛指公众、民众。主要包括市民，他们与行政机关及工作人员有所不同，后者有国家权力，我们这里所说的是只要不行使国家权力也不以专家身份出现的主体都可以归入公众的范围之中。
公众参与制度在行政规划过程中，有助于提高行政规划的质量，使行政规划更能回应参加行政程序的各种利益主体的需要，而且其本身也是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感，增进了公民对政府决策公正性的信任。
（二）建立和完善行政规划的信息公开制度
信息公开制度不只是一种技术性规定，还是正当程序的保障。它是公众参与制度的重要组成部分，良好的信息公开制度能保障公众的知情权，是公民参与的前提。
从目前的实际情况来看，完善行政规划信息公开制度，在程序环节，应着重从以下几方面着手：（1）应该尽量将规划信息公开贯穿于行政规划活动的各个方面和环节，在行政规划的制定上，最好公布规划草案，让公民充分参与讨论，认真听取其意见和建议；（2）在起草阶段，应允许利害关系人等发表意见，欢迎社会各界阐述对行政规划草案的看法，广泛地汇集民意民情。在行政规划的确需要修改的情况下，允许公民联名直接启动修改草案程序；（3）在审议阶段，应当采取电台转播、网络直播的形式让公众了解会议情况，在报刊上公布行政规划草案以征求各方面意见，公开听证会，允许公民自由旁听讨论会；（4）在裁决阶段，允许公众旁观，允许转播表决会议全过程；（5）在公布阶段，不仅要公布行政规划文本本身，而且应当公开议事记录，包括每个代表的发言记录；（6）建议建立规划信息管理库，将所有的信息保存起来，方便政府或公众以后查阅。
行政规划机关公开行政规划裁决会议内容，是公众了解行政规划活动的基本运作状态及进程、掌握行政规划草案最后结果的重要途径，有利于加强对行政规划机关的监督力度。在美国，通过《阳光下的政府法》这一专门的法律来保障行政规划会议公开这一事项的执行。我国法律对此还未作出明确的规定，因此，应加快行政裁决会议公开的范围、公开的形式、公众参与的必要程序以及违反会议公开的法律后果等方面的法律制度的建设，以保障公民的知情权的实现。
（三）完善行政规划的听证制度
目前我国因为还没颁布实施行政程序法，也无系统的行政规划立法，只是在《城乡规划法》等法律文件中有零星的规定，所以行政规划中的听证制度尚处于初步建立的过程中。实践中举行规划听证会的次数并不多，且在具体实施过程中存在着很多不规范的地方，比如，听证前期工作准备不充分，听证申请形式模糊，听证会代表选任中弊端多，社会公众的权利保障意识淡薄等。应根据我国立法的现状，借鉴其他国家或地区的规划立法，运用一些规则和制度，构建行政规划程序中听证制度，其具体路径和措施主要有：
第一，转变观念，树立权利意识。受传统观念的影响，社会公众对行政事务漠不关心，转变这种观念需要行政机关和社会公众双方的共同努力。行政规划机关要把规划的具体事项、规划后的影响和后果都展示给社会公众看，以征求意见，对制定规划设计的必要性、可行性进行论证；同时，也为行政机关听取社会各方面意见提供一个程序化、法制化的渠道，避免“暗箱操作”。通过这种方式，使公众参与听证会，树立社会公众的程序和权利意识。
第二，转变传统方式，扩大公众参与途径。因为立法过高的成本要求容易使行政机关无法承担财政开支，迫使行政相对人缴纳高额税费，所以在提高民主性的同时，可采取网络式程序。通过网络发布信息，公布听证会上讨论的方案，让广大民众知道并参与互动，来表达他们自己的意见，或者通过电子邮件、信件、传真等方式直接向行政机关陈述意见，通过这种方式使行政相对人参与听证。
第三，确立案卷排他原则。听证笔录是行政机关作出行政决定的重要依据，听证笔录由于具有客观真实性，对行政权可以产生制约。如果听证笔录对行政机关无约束力，则听证会就仅仅是“作秀”。各国听证程序中都规定了听证必须制作相应的笔录，但是否作为唯一的依据，规定各不同。听证笔录因其经过质证，所以应成为行政规划决策的重要依据。
第四，完善听证主持人资格制度。从世界各国家来看，听证主持人的选任主要有两种方式，一是美国式的行政法官制，另一个是由行政机关的首长或指定的人员担任。结合中国的国情，最好采用后一种做法。另外，听证主持人必须没有参加行政规划方案的拟定，以避免“先入为主”，不能听取行政相对人的意见。
（四）建立和完善行政规划的专家参与规划制度
专家意见已经逐步进入到行政决策的中心环节，经济学领域也存在这种现象，一些专业人士只为政府“打工”已经成为美国常见的现象，也是其他国家发展的必然趋势。
我国国内的各级政府都建立了相应的专家储备库，让专家替政府把脉，进行技术咨询工作。召开听证会时一般都会邀请三至五名专家参加。克服技术性限度的方法是增进专家咨询过程中的公众参与，吸纳非专家人士进入咨询过程。当然，行政规划的内容一般会涉及专业性较强的问题，有些确实不是专业之外的人可以解决的。在参与行政规划制定的过程中，专家则是以其自身的专业知识参与，追求规划方案的科学性与合理性，而公民是根据自身的利益对相应的规划方案提出意见。专家与公民在参与过程中的立场并不相同。专家的活动如果不与民主的意见形成和意志形成过程相联系，那么专家就不能倾听公众的反应的声音。
综观并借鉴其他国家专家参与规划的运作模式，总结我国一些地方在这一领域的成功经验，从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国的行政规划专家咨询论证制度，为专家参与行政规划提供制度化的途径。行政规划要求对相关的部门和领域的实际状况有深刻而全面的把握，需要高度负责地进行推敲，要求有理论作支撑。科学、合理的行政规划，要求尊重各部门各领域行政权运作的客观规律，在广泛听取民意的基础上，采取行政执法人员、公众、专家学者三结合的方式。行政规划主体是特定的行政主体，专家学者参与立法，其使命在于对有关领域的理论进行深入探索，为行政规划主体提供理论参考。
但利用专家的专业知识，并不意味着让专家学者代替行政机关履行职责，担当规划起草工作，这个专家组织应有民法、行政法等多个部门法的专家学者组成，同时还要吸纳自然科学、社会科学等相关学科的专家参与。为确保行政规划专家组织组成的科学性与合理性，应在法律中对这一内容加以强制性的规定。一般面临重大专业性问题，行政机关都会积极听取专家的意见。虽然专家的论证并不必然得出合理可行的结论，但行政规划机关既要听取肯定性的意见，又要听取否定性的意见，综合分析，全盘考虑，才能收到合理的效果。但最后的裁决还是要由行政规划机关作出，不能被专家意见所左右。因为行政规划不仅涉及专业方面的知识，而且还要考虑其他方面的价值问题，例如社会历史遗留问题、伦理道德问题等等，这些问题不是专家咨询论证所能解决的。行政规划机关要依靠自己的判断来分析和解决问题，掌握行政决策权。
公众参与理论颠覆了以前传统的政府管理模式，过去主要是政府处于主导地位，政府制定规划，而行政相对人只能按照制定好的规划方案安排自己的生活，而现在政府实施的一些行政行为需要倾听行政相对人的意见和建议，将公众参与理论引入行政规划就有着非常重要的法律意义和社会意义。在行政规划中，充分运用公众参与这一理论，有助于避免一些“规划裁量权的滥用”的现象的出现，保障行政规划的有效性和合法性，有助于我国公民的知情权、建议权、参与决策权、监督权、诉讼权等这些实体性权利和程序性权利的保障，为行政规划提供合法性基础，增强行政规划的可接受性。