郑丽清、李贵贤
福建师范大学法学院副教授，法学博士研究生
福州边防检查站副团职检查员
作为独立法律部门的完整意义上的行政法，是近代民主、法治发展的产物，以行政权的独立存在为前提。在立法权、行政权和司法权集于君主一身的情况下，君主的命令不可违抗，君主具有超越于法律之上的特权，此时关于国家管理的法律规范根本不能与近代意义的行政法相提并论。路易十四曾说过：“朕即国家。”中国封建社会皇帝“言出法随”“一言废法”，皇帝的圣旨就是法律，并可以凌驾于法律之上。近代行政法以严格“三权分立”为基础，行政职能少且消极，并受到法律的严格控制，其理念和特征是强调“法律至上”，强调“无法律授权即无行政”。着名的英国宪法学家戴雪认为，法治的第一要义就是从宪政的角度防止“人治政府”行使“广泛”、“擅断”限制人权的权力，法治的首要条件就是排除政府的独断权力。从20世纪开始，尤其是二战以后，伴随着民主思潮的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，现代行政的作用向着积极行政方面扩展，同时强调服务政府、责任政府、诚信政府等理念，程序政府亦成为现代行政不可或缺的理念。
一、现代行政重视程序理念的缘由
程序是指人们为完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的方式、时限、步骤和方法。而理念是一种思想意识，是指人们对客观事物及其规律的抽象概括和理性认知。程序在现代行政领域首先就是指国家行政权力的行使（而不是指被管理者的活动）必须受到明确的程序性规范的约束。在行政管理过程中行政机关应当严格按照行政程序执法，依照法定程序行政，既不得越权和滥用职权也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政行为要承担相应的法律责任。马克思主义经典作家在《法兰西内战》中，一再强调公社的委员是普选产生，为公社负责，随时可以罢免，行使有限的职权，突出了法治政府、程序政府的理念。没有行政程序，也就不可能实现行政法治，更不能建设成法治政府，故应当重视行政程序理念的援用。
现代行政援用程序的控制之所以如此重要，首先是因为在实体上不得不赋予行政机关以很大的权力。而行政权是国家权力中最活跃的分子，与其他国家权力相比，行政权与相对人有着更频繁、更直接和更广泛的联系，同时由于行政权具有天然的侵害可能性和扩张性，故世界各国大都借助法律机制对行政权加以规范和控制。正如王名扬所言，行政好比一部机器，这部机器需要强大的动力，才能充分发挥为人民服务的作用，但是机器必须得到有效的控制，否则机器的动力愈大，可能产生的损害也愈大，动力和控制二者缺一不可。在给予行政机关较大动力——赋予一定的行政权的同时，也要进行有力的控制，而程序控制就是一项重要的、不可或缺的法律机制。
其次是由于程序与实体之间的唇亡齿寒关系。自20世纪以来，人们逐渐意识到：如果有许多优良的实体规则但无好的程序规则，实体规则即便再好也难以实现；如果有一个好的程序规则，即便没有实体规则，也可以实现行政正义。法兰克弗特法官有这样的名言：“自由的历史很大程度上是遵守程序保障的历史。”美国最高法院的杰克逊法官曾表示：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛严的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”威廉·韦德则表示：“宁可生活在用普通法程序适用的俄国法律之下，也不愿生活在俄国程序法适用的普通法之下。”马克思在谈及审判程序和法律二者之间的逻辑关系时，提到审判程序与法律之间联系十分密切，就像植物的外形和植物的联系、动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序是“法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现”。推及之，程序不是次要的事情，它与法律具有同样的精神，程序的作用不容忽视，因为法律本身具有特有的必要的程序。这足以说明程序对于法律的重要意义。“随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”概言之，“没有程序的正义就没有实体的正义”的理念逐渐为人们所接受。由此，有学者直言不讳地说：“正义的本质最大程度上是程序。”
再次是基于控制行政权滥用的需要。在行政权力不断扩大、行政自由裁量空间日益广阔的情况下，仅仅通过对行政行为进行实体规则的控制已难以防止行政权的滥用。美国行政法专家伯纳德·施瓦茨说过：“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”随着行政专业性、技术性的加强，仅仅使用旧的审查标准已难以适应时代发展的要求。故行政法治原则的落实，不能只寄希望于行政权的自我抑制及行政机关的道德素质，也不能只寄希望于事后的司法审查。过去，法院可以了解行政机关的一切活动，并对其是否违法作出判断，如今情况完全不同。美国行政法学家盖尔霍思曾说过，法院对违法行为的审查不能代替良好的行政程序，司法审查费时费钱，因为大量的行政行为或者由于性质特殊，或者由于当事人缺乏经济能力，无法受到法院的审查。因之，一些国家把控权的着眼点从行政行为的结果逐步扩张至行政行为适用的行政程序，从过去的只注重行政行为结果的合法性与正当性转向对产生这种结果的过程和程序的合法性与正当性的关注。
最后是缘于只有良好的行政程序才能提高行政相对人对行政行为的接受程度。如果行政行为的程序是正当的，那么，人们就不会怀疑其结果的公正性，就会信服它。正如英国行政法治专家韦德所言：“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人能容忍。”哪怕经过合法合理的行政程序所得到的结果未必与行政相对人的初衷相符，甚至还不比未经程序和经违法程序得到的结果更好，但由于行政程序的过程是经过严格设计和紧密安排的，免去不必要的程序或简化烦琐的程序，行政程序使行政行为更为公开、透明，行政主体和相对人在程序展开的过程中不断受其拘束和引领，这样不仅能防止专横任性的行政决定的产生，保障行政机关的行政行为公平且有效率，从而提高行政效率，而且行政程序在一定意义上保障行政相对人的合法权益，让行政相对人消除对行政权力的深深敌意和芥蒂，进而对行政行为的结果更容易接受。因此，现代行政程序要求通过一种“公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从”。
在现代行政法发展历程中发生了一个具有历史性意义的观念嬗变，从而为行政程序理念的重新塑造提供了良好的契机。这种观念的变化即法律程序的价值从工具主义转向本位主义，美国行政法学者在《联邦行政程序法》诞生50周年之际作出了令人振奋的判断：“我们生活在一个重构行政法概念的时代。”发展良好的行政程序逐渐成为行政法的主要问题，良好的行政程序不仅能防止专横任性的行政决定的产生，同时能保障行政机关办事公平而有效率。为了扩展法律对行政的规范空间，立法者不仅对行政行为进行实体控制，而且强化了对过程的控制，通过制定行政程序法对行政行为进行事前和事中的控制。日本公法学者室井力曾说过：实质性的法治主义同时要求行政活动在事前履行公正的程序，即国民享有根据公正的程序接受行政决定的权利，以保障公民的“知情权”、“参与权”。
二、现代行政中程序理念的价值
价值问题是法律无法回避的问题。诚如庞德所言：价值问题虽然是一个棘手的问题，但它却是法律科学所无法回避的，即便是最粗糙的、最草率的或最反复无常的关系调整或行为安排，在它的背后总有对各种互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则，“无论在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动”。关于行政程序的价值，学者们主要是围绕着程序与实体的关系进行讨论，并形成了诸多学说，典型的有程序工具主义和程序本位主义两种观点。程序工具主义将程序纯粹看成实现实体法的“功利”手段，认为一种法律程序规则的好坏就是看它实现良好结果的有效性。在结果与过程之间，人们往往偏重对结果的关注，对于行政权的运行，更注重的是结果的合法、公正与否，而漠视了行政权运行的过程。事实上许多行政行为的违法恰恰是因为过程中欠缺程序的制约力量所造成的。程序本位主义偏重程序过程价值的有效性，认为程序的意义在于过程之中，程序有其独立的价值，其在实现形式公正与保障个人尊严方面有特殊的价值。这种观点认为程序的正义决定着结果的正义。如果行政行为的程序是正当的，那么，人们就不会怀疑其结果的公正性，就会信服它，结果与程序相比显得无关紧要，程序是第一位的，应当为人们所重视，而不必考虑结果的正义与否。无论是程序工具主义还是程序本位主义，都割裂了程序与实体的联系，都具有片面性。事实上，法律程序应具有双重价值：一是作为达求良好结果的手段，一是程序自身的德性。
至于行政程序的具体价值，在已出版发表的各种教材和着作之中，有不少学者对此作了论述。如有的学者认为行政程序价值包括公正性、准确性、可接受性和效率性等内容。有的学者认为行政程序具有以下价值：一是扩大公民参与行政权行使的途径，二是保护相对人程序权益，三是提高行政效率，四是监督行政主体依法行使职权。有的学者主张行政程序的价值分为过程价值和结果价值。行政程序的过程价值体现在公开、公平、参与、及时等具体原则和制度之中；行政程序的结果价值的内容主要有：有利于实体法的正确实施，有效地控制行政权特别是避免自由裁量权的滥用，有利于提高相对人的法律地位，有利于提高行政效率和遏制消除腐败等。此外，还有的学者主张折中的程序价值观点，即强调程序的公正价值的同时，仍然应当看到程序在提高效率和维护秩序方面的价值，归纳为：公正价值、效率价值和秩序价值。对其中一种价值的选择并不绝对排除另一价值的同时存在，有时只是需要整合，分出主次、前后，突出某种价值。如以控制行政权为目的的行政程序设计，无疑要以公正为主要价值目标，但不能无视行政效率，也不能忽视维护社会秩序。诚然，自然正义规则、公正规则限制行政机关活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱，但如果能减少政府的摩擦，时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可以减少苦怨，所以正如英国学者威廉·韦德所言，自然正义原则促进效率而不是阻碍效率，正义与效率并行不悖，只要法律不要过分苛刻。笔者同意折中的观点。的确，任何一种理想的程序都必须兼顾结果有效性、形式公正、个人尊严与效益，在几种价值间谋求平衡，而不可能是单取向的。诚如陈桂明教授对民事诉讼价值问题所持的观点，对民事诉讼价值体系的认识：“仅仅局限于公正和效益还是不够的。我们能不能跳出现有的框架，去寻找公正和效益两大基本价值之外的其他价值，甚至是基本价值？”
沿着这个思路，探索行政程序的基本价值究竟是什么，或许能够从美国着名公法学者马肖的《行政国的正当程序》一文中得到启发。在马肖看来，必须寻求落实正当程序的适当性和效能模式之外的第三条道路——尊严价值模式。由此，正当程序必须具备重要的尊严价值，该价值的优势在于：一是在行政时，程序上具有合理性，让相对人直觉上感受公正的对待，因此作出的行政行为容易为相对人所认同；二是可以避免实证主义的陷阱，因为它提出了一种认识和整合实体与程序关系的方法，而不至于落入实证主义陷阱，即行政程序的问题在于“是维护了还是削弱了适当的人格尊严观念”；三是开拓行政程序的审查视角，不仅关心当事人程序权利的保护，而且关注当事人实体权利的维护；四是与宪法保障人格尊严相一致，正当程序的核心就是如何实现个人私权利，其程序应回归个人主义关怀中去，因此，程序的正当性与宪法精神协调一致。