王诚
上海对外贸易学院法学院副教授
自2005年上海浦东新区获批国家级综合配套改革试验区以来，“先行先试”一词已经随着改革试验区在全国范围内的扩散，以及中央和地方层面多种改革试点的建立而为人们所熟知，一时间已俨然成为改革创新的代名词。在批准各种改革试点区域时，国务院及有关部门不厌其烦地要求试点地区“先行先试”，率先在重点领域和关键环节取得突破。上海浦东新区作为最早获批的改革试验区，在先行先试权力的运用上进行了具有开拓意义的探索。因此，本文拟以浦东综合配套改革试验区为样本，总结其运用先行先试权的实践内容，梳理出其权力运用的基本经验，并从法治的视角对先行先试权的运用方法和工作机制作出观察与初步分析。希望本文的研究结论能对国内其他的改革试点地方有所启示，从而充分发挥上海浦东作为改革先行者应当具备的示范性效应。
一、浦东先行先试权运用的实践总结
2005年6月21日，上海浦东新区率先被国务院批准为综合配套改革试验区，肩负起改革进入深水区后的攻坚任务，并在国内掀起一轮新的改革大潮。自2005年以来，经过多年的探索和发展，目前我国已经形成以国家综合配套改革试验区、国家重大改革试点、国家发改委改革联系点和省级改革试点为主体的多主题、多层次的改革试点新格局。各个试点地区，尤其是国家级综改试验区和国家重大改革试点地区，已经在利用先行先试权积极开展改革试验方面取得了众多良好经验。这其中，上海浦东新区作为综合配套改革的先行者，更是值得重点予以关注。
（一）先行先试权运用的具体领域
迄今为止，浦东新区已成功完成两轮三年行动计划，并已于2011年开始第三轮计划。在这几年的时间里，浦东新区的改革探索取得了较为丰硕的改革成果，积累了相对较为丰富的先行先试权运用的改革经验。在批准设立综合配套改革试验区之初，国务院就对浦东的改革试点提出了“三个着力”的要求，即着力转变政府职能、着力转变经济运行方式和着力改变二元经济与社会结构。围绕着这三项要求，浦东新区政府制定了相应的总体方案、三年行动计划和年度工作计划，并在一系列领域取得了新的突破和进展。
1.政府职能转变的先行先试
深化行政管理体制改革，转变政府职能，是浦东综改试点中最为核心的内容。在优化行政管理架构和创新政府管理方式方面，新区政府在多个领域进行了改革创新。例如：剥离街道的招商引资职能，促使街道的工作重心转向社区服务、社会养老、社会救助等公共服务职能；先后启动六轮行政审批制度改革，极力清理行政审批事项，压缩审批时限、精简审批环节并优化审批流程，同时深入探索行政审批的标准化、信息化和扁平化管理；建立“7＋1”的开发区管理体制，按照“充分授权、重心下移”和“区内事区内办”的原则，市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，优化了区域管理体制；
2.经济发展方式转变的先行先试
围绕着国务院所确定的建设上海国际金融中心和国际航运中心的目标，浦东新区政府通过先行先试，在完善制度环境和推动制度创新方面取得了很多重要突破。例如：2010年4月16日，经证监会批准，期待已久的金融衍生产品股指期货正式在浦东的中国金融期货交易所推出，进一步完善了上海的金融市场体系；上海股权托管交易中心、首批消费金融公司以及单船单机SPV融资租赁公司的正式设立，标志着新型金融机构在新区不断涌现，金融机构体系在不断健全；加快建设国际航运综合发展试验区，积极落实中央赋予的有关免征营业税政策，期货保税交割试点、水水中转集拼业务以及空运货物服务中心等十大功能性项目均已正式启动运作。
3.城乡二元化经济社会结构转变的先行先试
破除城乡二元化结构，是浦东新区在综合配套改革之初便已设定的十大重点关注任务之一。随着2009年经济社会发展相对较为落后的南汇区并入浦东新区之后，如何实现城乡统筹发展更是成为浦东需要着力突破的难题。为此，浦东积极探索了多种措施以发展城乡社会管理的新模式。例如：加快推进区域范围内教育、卫生二元并轨，通过不断加大公共财政投入来推进公共服务的均等化，最终实现城乡统筹；以上海市开展小城镇发展改革试点为契机，浦东启动了农村集体建设用地流转的试点和农村承包经营权流转的管理服务中心建设。以村为试点有序开展农村集体经济组织产权制度改革，成立社区股份合作社并依法进行工商登记，改变了以往农村集体经济组织产权不明晰的状况。
（二）先行先试的工作方法与方法论
除了在上述改革领域所取得的成就外，更具重要意义的收获恐怕是浦东在改革试点过程中所摸索、总结出的先行先试的具体方法和方法论。国务院在授予改革试验区先行先试权时，未对该权力作任何的界定。因此，先行先试权的具体内容，包括其行使方式，都只能由被授权者——改革试验区在一定范围内作自主诠释。就行使方式而言，经过几年的探索和实践，浦东新区已经建立了一套完善的改革试点推进机制，从而很好地回答了改革过程中如何运用先行先试权的工作方法问题。
具体来说，这一推进机制可概括为“总体部署、聚集重点、滚动推进和项目化”。其中，获得国务院批复的浦东综改总体方案，是推进改革试点的纲领性文件，它提出改革试点的各项任务和要求，明确改革的基本思路和方向。根据总体方案的部署，三年行动计划将按照聚集重点、突破难点、以点带面、逐渐深入的原则进行编制，主要体现阶段性和操作性。年度工作计划则是对三年行动计划的进一步分解和细化，结合年度特征，制定年度重点工作安排。在具体的落实和推进上，三年行动计划和年度工作计划采用的都是项目化的方式，即分阶段明确改革事项、责任和时间节点，确保先行先试的各项改革试点和支持浦东改革的各项政策措施落实到位。在这一过程中，需要制定推进落实改革事项的计划任务书，对改革试点任务进行分解分工。此外，浦东还建立了包括专项改革推进小组、专家咨询、评估论证反馈和目标考核等在内的一整套试点推进机制，最大程度地保障改革试点决策的科学性和改革试点措施的协调性。实践证明，浦东所创建的这一改革试点推进机制有力保障了改革的整体推进和重点突破，因而已被国家发改委推广到所有的国家综合配套改革试验区。
在建立先行先试的工作方法的基础上，浦东进一步总结、提炼出改革试点的工作方法论，从而指明了改革的具体方向与方法。方法论的基本指导思想，是中央对浦东提出的“三个着力”要求和“两个中心”建设目标，围绕着这两点，浦东将其方法论概括为三个导向，即“需求导向、问题导向和项目导向”。通过在具体需求和问题上的解剖麻雀、案例分析，进而形成项目，以点带面，最终有效推进体制、机制和制度的创新。
总体而言，浦东新区所总结的先行先试权运用的方法与方法论，较好解决了在获得中央政府的改革授权后，改革试验区如何主动运用这一授权为本区域的经济、社会发展服务，如何开拓改革新局面的难题。事实上，中央政府在批准各个改革试验区时，往往对它们有着侧重点不同的改革要求，如福建平潭综合实验区作为祖国大陆距台湾本岛最近的地区，其先行先试主要集中在对台交流合作领域。山西作为我国的资源大省，改革的核心任务就是通过科技进步与创新，建设资源节约型和环境友好型社会。因此，简单模仿或照搬照抄其他地方的改革方案显然是不可行的。但是，面临的问题虽然不同，解决问题的方法与方法论却有其内在规律。从发现需求不能得到满足的制度供给不足，到现实中暴露的具体问题，再到为解决问题和建立制度而设立的一个个项目，构成了一个严密完整的方法论链条。同时，根据中央政府批复的本地方改革实施方案，“总体部署、聚集重点、滚动推进和项目化”也为一定时间段之内的改革工作提供了步步推进的基本思路。就此而言，如何运用先行先试权的方法与方法论有着极强的示范意义和推广价值。
二、调适先行先试权与法制（法治）关系的经验总结
在浦东的普适性改革经验总结中，除了有关方法与方法论的内容外，如何处理改革、先行先试及其与法制（法治）的关系，同样是一个重大课题，也是所有具备先行先试权的改革试验区在运用该权力时无法回避的一个难题，值得深入总结和反思。
奉行“摸着石头过河”的改革指导思想，以先行先试作为改革基本思路的做法，势必会与现行法律体系发生冲突与碰撞。尤其是在“中国特色社会主义法律体系已经形成”的今天，改革者们发现动辄陷入法律规则的罗网，法制已无形当中经常性成为改革创新举措的障碍。因此，在当代中国特殊的情境下，改革、先行先试与法制（法治）竟时常成为一对矛盾。然而，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”是宪法明确规定的国家发展目标和价值选择，法治国家意味着以宪法为首的法律体系是人们行为的基本准则。正如我国《宪法》第5条第4款所明确指出的，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”显然，宪法至上的法治基本原则决定了当其他价值目标与法治发生冲突时，法治应当具有优先序位。
在浦东几年的摸索试验中，始终困扰改革者的一个问题便是改革的权力问题。尽管被授予了先行先试权，但这一权力的边界并不清晰。改革者在破除原有的制度障碍时，经常会面临与现行法律、法规和政策的冲突。以浦东为例，在削减行政审批项目、减少行政收费、金融监管权力和社会中介组织登记等领域，都存在着法律、法规的阻碍和权力不足的尴尬。如果一味强调依法行政，坚持宪法和法律至上的法治原则，则现行法律制度的约束将成为制约改革有效推进的瓶颈，改革工作将无法展开，难以为继。但如果无视既有的法律制度，完全抛开法律规范的约束来推行改革创新，又会严重损害法律的权威，构成对法制的破坏，进而牺牲法治，这同样是不可接受的。因此，如何解决改革试验区先行先试与法律规范相对滞后的矛盾，以及改革试验区的自主权与改革创新的要求不相匹配的矛盾，是当前为先行先试权提供法制保障，进而吻合法治建设目标的首要任务。