书城政治中国大参考(2013-2014)
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第4章 趋势报告(4)

至少目前看,不存在第三次世界大战爆发的可能性。第三次世界大战打不起来,基于以下几个判断:首先,两次世界大战带给世界的教训,是世界各国对世界大战保持警惕,和平发展是世界的主导因素。其次,战争的策源地不存在。从两次世界大战看,战争策源地的形成,是爆发世界大战的前提。当今,虽然美国依然强大,主导着世界,但美国力量也受到其他几个居于次要主导地位的国家(中国、俄罗斯)的制约。再次,美国并不是前两次世界大战的发起国。日本虽然急于走出战败的阴影,一雪“前耻”,但日本作为二战战败国和战争罪魁之一,仍然在美国的监视压制之下,重新崛起成军事大国或有可能,但成为战争策源地则没有可能。战争本质上是政治的延续,无论是美国还是多强中的其他国家和同盟,通过战争手段争夺世界主导权的可能性似乎已经不复存在,只要中美不战,爆发大规模世界战争几无可能,道理很简单,中美之间用其他手段解决不了的争端,用战争手段同样不会解决。中美若开战,必两败俱伤,没有赢家。以世界上两个大国的智慧而言,解决矛盾冲突决不至于走到战争这一步。

哈佛大学教授傅高义(Ezra Vogel)在新近出版的《邓小平传》中提到,新加坡资政李光耀对关于中国未来最受关注的九个问题的简洁回答。以下是李光耀的回答:中国并不急于取代美国,成为世界第一强国,也不急于承担那个位置上的重任。中国领导层的重心依然偏向谨慎和保守。他们以共识为基、着眼长远。尽管有人可能想象21世纪属于中国,但也有人希望在建立“中国世纪”前,能和美国分享这个世纪。

中国领导层意识到,作为亚洲地区“二战”以来的主导力量,美国提供了一个稳定的环境,造就了包括日本、“亚洲四小龙”、中国在内的许多国家的高速发展。中国知道要利用美国市场、美国技术以及留美学生带回的前沿思想。因此,未来二三十年,对抗美国对中国毫无益处,可能还会损害目前这些利益。中国的策略是在这个框架下发展,等待时机,直到变得足够强大,可以重新定义政治经济秩序。在安全领域,中国明白美国对华优势明显。在技术发展和应用上超过美国前,难以想象中国会选择在军事上与美国抗衡。

在经济发达水平和军事上,在百年内中国不可能追上美国,但中国可以通过不对称的发展给美国施加巨大的伤害。中国志在成为世界第一的强国。其他国家,尤其是中国邻国的对华政策,都已考虑到这点。这些国家都在重新定位自身,因为他们知道,中国核心利益遭到威胁时,自己就会面临严重的后果。

在《李光耀:大师对中国、美国和世界的洞察》(作者:哈佛大学教授格雷厄姆·艾利森、前美国外交官罗伯特·布莱克威尔)一书中,李光耀认为,中国已支配亚洲,还想成为世界头号强国,美国虽然还不至于沦为“二流强国”,但其政治领导人缺乏才干,其前景堪忧。俄罗斯、日本、西欧和印度从很大程度上看只是没落的贵族。中国势必要成为“世界最伟大的国家”。

中国版“NSC”:大国安全标配

中国决定设立国家安全委员会的目的是为了完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。“毫无疑问,中国设立国家安全委员会,恐怖分子紧张了,分裂分子紧张了,极端分子紧张了。总之,那些企图威胁和破坏中国国家安全的势力紧张了”。

设立国家安全委员会乃国际“惯例”

随着全球化和信息革命的发展,国家内涵不断扩大,不仅来自外部的传统安全威胁会影响到国家安全,来自内部的非传统安全威胁也会冲击国家安全。对此,世界各国普遍采取设立国家安全委员会的制度应对,国际化程度越高的国家,越早遇到这一问题,设立该机构的时间也越早。

设立国家安全委员会,形成有效调节机制,应对全球各种不安全因素,也是世界各大国通行的做法,美国、俄罗斯、法国、印度、巴西、智利、南非、土耳其、泰国和马来西亚等国都设立了类似机构,日本经过若干年的酝酿已经启动设立类似机构的程序。

美国国家安全委员会(United States (U.S.) National SecurityCouncil,简写NSC)是美国总统幕僚机构之一。根据《国家安全保障法》1947年7月成立,同年还成立了大名鼎鼎的中央情报局(CIA)。当时美国和苏联在全球范围的冷战态势已经逐渐酝酿成形,美苏两国关系日趋紧张。在这种背景下,时任美国政策制定者认为单凭外交努力已经无法有效牵制苏联,故创设国家安全委员会用以协调军队(包括海、陆、空以及海军陆战队)及国内情报及国家安全机构,制定统一的外交安全政策。与作为主要情报机构的中情局不同,国安会是一个整合全国军事安全资源,并且对国家战略和外交决策进行长远规划的机构。

NSC由总统任委员会主席,其成员有副总统、国务卿、国防部部长、财政部部长、紧急准备局局长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席及总统国家安全事务助理。发展至今,NSC拥有200名工作人员,拥有自己的新闻、法律、通信和讲稿起草办公室。

美国的NSC并非一开始就被钦定为美国国家安全及外交事务的决策机构。最初杜鲁门总统将其定义为“提供意见和建议的机器”。在其诞生的最初,美国国家安全委员会的身上完全看不出其在未来会成为名副其实的“帝国中枢”。在很大程度上,美国国安会成了白宫依靠国务院来压制在军事预算上屡屡挑战总统权威的五角大楼的有效机制。在1947年的最初版本中,美国国安会没有设置主席而仅仅只有一名负责上传下达的副部长级别的行政秘书长,其属员由国务院和新成立的国防部各出一半组成。简单地说,就是一个既没有领导也没有下属的跨部门委员会,由行政秘书长来监督各部门的行为完全符合总统的政策。马歇尔的后任、杜鲁门的最坚定支持者艾奇逊在评论二战时组建的形形色色的协调委员会时就说过,这类委员会毫无意义。事实上,杜鲁门治下正是国务院而不是国安会或者任何其他部门大放异彩的时期。这套机制被证明在二战中能够有效应对战争,而杜鲁门只是将其通过法律的形式固化下来。

但杜鲁门并未想好如何应用这套班子,从其建立伊始就存在一些内在的自相矛盾之处。例如国家安全顾问的角色往往和国务卿的角色存在重叠,在美国NSC的历史上,曾出现过多次国务卿和国家安全顾问的斗争,甚至还出现过合流现象。例如尼克松总统初期,基辛格担任美国国家安全顾问期间,基于基辛格本人强大的工作能力和人格魅力,几乎成为仅次于总统的决策层,并且实际上成为国家安全委员会的首脑,在其任内NSC吸纳了上百名官员成为委员,内阁在国家安全事务上与之相比都相形见绌。1973年,基辛格甚至兼任了国务卿的职务,事实上他就是当时美国外交和军事战略的最高决策人,而尼克松仅仅为名义上的元首。

NSC作为美国国家安全最高决策机构,自成立以来一直支配着美国的国家安全决策。

在美苏冷战、朝鲜战争、中东战争、“9·11”事件、伊拉克战争等重大事件中,到处都渗透着NSC的巨大影响。而基辛格对中国的出访,也被美国政界誉为NSC“积极运作”的典范。

美国历届总统大多很倚重NSC,特别是处理重大危机时,常要召开国家安全委员会会议,实际上成为美国政府讨论和研究重大战略决策的核心组织。由总统任委员会主席,其成员有副总统、国务卿、国防部部长、财政部部长、紧急准备局局长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席及总统国家安全事务助理。日常事务由总统国家安全事务助理主管。总统国家安全事务助理亦称总统国家安全事务顾问,是对总统负责的顾问,因此直接由总统任命,不需要得到国会的批准。根据英语维基百科,近年来该委员会决策过程中的形式主义部分(如会议时间、地点、参与者等)越来越淡化,但在美国国家安全与外交决策中的地位却越来越重要。

中国设立国家安全委员会正当其时

十八届三中全会公报指出,设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。

国家安全委员会是此次全会宣告成立的两大新部门之一,也是最大的亮点。公报将该内容放在“创新社会治理”的段落里,也意味着这是一个在“大安全”背景下诞生的机构。国家安全委员会的成立预示着新一代中央领导集体关于国家安全的战略思路逐步显现。

设立国家安全委员会,预示着崛起的中国有了国家安全事务新标配。

这是一个带有战略性、全局性、创新性的重大决策,体现了新一届中央领导集体的远见卓识和大胆变革求新,具有深远的历史意义和战略影响。

作为一个大国,其安全标配既有硬件上的,如航母、核潜艇、新一代战机,也有软件或者说机制上的,如中国国家安全委员会。在全球范围内看,拥有国家安全委员会几乎成了大国标配。

中国已经进入需要国家安全委员会的历史时期,三中全会关于国家安全委员会的建立并未超过外界此前的预测。相关专家指出,中国设立国家安全委员会正当其时。国家安全委员会是在现有体制基础上,安全领域出现新情况、新问题下应运而生的。

综观全局,国际形势在冷战结束后继续发生深刻、剧烈变化,中国跃升为世界第二大经济体,目前和今后相当长时期内,中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期;与此同时,中国国内外环境存在形形色色的风险和挑战,发展进程伴随着各种各样的问题和矛盾。国家安全的概念早已从传统的外交、国防和军事领域延伸到经济、金融、能源、科技、信息、文化、社会等领域,国家安全的主体也日益增加,国家安全事务早已不只是外交、安全和国防部门三家的事。此外,综合国力的竞争不仅包括经济、金融、科技、军事等硬实力的较量,也体现在大国外交和安全事务的决策、协调、实施能力的较量。

中国原有国家安全事务体系和机制越来越不能适应新形势的需要。

现有的中央外事、国家安全、反恐怖等工作领导小组及其办公室带有非正式、临时性的特征,难以作为国家安全事务的核心机构去跟踪、分析和协调日常事务,也缺乏足够的人力、资源来应对重大突发性应急反应,以及制定、协调、监督实施综合性的国家安全战略。在国内为对付“三股势力”的猖獗活动和维护社会治安,保障民众生命财产安全,以及为新的一轮改革保驾护航,对外为应对中国周边国家的挑衅行动,扞卫中国国家安全,以及应对美国的亚太遏制政策,中国亟须一个超部门、权威性的机构,从国家整体利益出发来协调国内多方力量,高效工作,应对日益复杂、严峻的国家安全问题。

中国国际问题研究所所长曲星认为,“国家安全委员会”是一个非常必要的机构。在目前全球化的背景下,人员的往来非常密集,技术手段非常发达,中国的高速发展使各个国家对中国的各种活动也大幅度增加,所以国际安全形势面临着一个非常复杂的局面,国家安全的挑战也是更加的严峻。这样就形成一种多元的、立体的,而且是一种跨时空的安全局势。

在这样的背景下,需要更加有力地整合国内关于国家安全的资源,来协调国内的相关职能部门或地区,来提高国家安全方面工作的效率,来提高决策的层级,这样才能够应对越来越复杂的国家安全局势。在当前国际局势非常复杂的情况下,组建这样的机构是完全必要和及时的。

2013年11月13日,外交部发言人秦刚在例行记者会上表示,中国决定设立国家安全委员会的目的是为了完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。“毫无疑问,中国设立国家安全委员会,恐怖分子紧张了,分裂分子紧张了,极端分子紧张了。总之,那些企图威胁和破坏中国国家安全的势力紧张了”。

中共中央一直强调统筹国内国际两个大局,一直注重外交创新、策略运筹和顶层设计,这是中国从着眼国家发展到给力国家安全的一个必然过程。

据国防大学教授李大光透露,高层考虑成立国家安全委员会由来已久,一直在酝酿和筹划。以前负责安全的部门分散在各个领域,涉及军事、安全、经济等多个部门,这种状况不利于最高层掌握情况。以往在有突发事件时,相关多个部门往往会成立一个临时性的协调小组,但这种临时性组织协调性、效率往往达不到最优。据传,1997年中国就提出成立“国家安全委员会”的方案,后因故未能实施。

清华大学国情研究院院长胡鞍钢指出,成立国家安全委员会也是适应中国大国地位的有效举措。目前,我们与美国已经建立起大国关系,从主席、总统一级已经开始进行磋商合作,这是国家公共产品。

国际问题专家指出,设立国家安全委员会反映了中国新时期的战略自信、战略清醒和战略稳健,将为中国的和平崛起添一道新保障。这一举措不是为了谋求世界霸权,而是为了完善国家安全体制和国家安全战略,充分利用和积极主动塑造中国发展的战略机遇期,确保国家安全,从而更好地和平发展。国家安全委员会的成立只是第一步。