“文化大革命”初期，在社会大动乱中我国政治体制和各级政府的几乎所有部门皆遭受了不同程度的冲击，有些政府机构遭到了严重破坏。“文化大革命”时期特殊的社会环境状况，深深影响了中国政治与行政体制的变化，对中国政治发展产生了深远影响。在这一艰难时期，周恩来殚精竭虑，苦苦支撑，尽自己最大的努力来维持国家行政体制和国民经济体系的正常运转，并在保护老干部、保护民主人士和着名知识分子方面发挥了旁人无可替代的重要作用。当时，他虽然自己也面临着险恶的政治处境，但仍反对全面夺权，尽力保护国务院重要部门不被破坏。在“林彪事件”后，周恩来及时抓住时机进行整顿，努力维护国民经济发展，并在中共十大前后对党政机构进行了恢复性调整。他为中共十大的重要人事安排做出了自己的努力，而中共十大上新政治格局的形成对中央行政体制产生了新的影响。周恩来杰出的政府管理思想与实践在这段特殊年代里独具特色，更显意义非常。
第一节 “文革”对中国政治和政府的冲击与破坏
一、“文革”时期的政治环境与社会状况
毛泽东亲自发动和领导的“文化大革命”是一场自上而下的政治运动。但与以往政治运动主要依靠共产党的领导不同，这次运动中毛泽东号召“踢开党委闹革命”，借助社会的力量，用大鸣、大放、大字报、大辩论的方法，让群众在运动中“自己教育自己，自己解放自己”，各级党政部门则普遍成为被“打倒”“炮轰”的对象。1966年8月中共八届十一中全会通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》规定了“文化大革命”运动的目的、重点、依靠力量等，从而成为“文革”全面发动的纲领性文件。很快这场运动由最初的自下而上的大规模群众政治运动，发展演变成打倒走资派，造反派进行所谓“夺权”的“革命”。
由于群众的政治参与并非出自自身的切实感受和判断，而是对政治运动的高压气氛和政治组织强大动员的一种回应，大部分民众都是在懵懂中身不由己地被动卷入“文革”漩涡和巨浪狂潮之中的。所以，“文革”全面发动时，场面曾一度“冷冷清清”。毛泽东在1966年8月到11月短短3个月时间里，先后8次接见红卫兵，亲手点燃了“文革”这场“熊熊烈火”。很快，红卫兵组织风起云涌，大串联将“文革”触角伸向各行各业、各个角落，大大小小的“山头”大打派仗，严重扰乱和破坏了正常的社会秩序，“天下大乱”的局面迅速形成。
“文革”全面发动后，中国政治体制一度呈现出畸形发展的局面，各级党组织的领导几乎陷于瘫痪，国家基本政治制度受到严重冲击，中央最高领导机构也进行了非常态改组。新的所谓“一元化”高度集权的领导和社会极端“无政府状态”并存，使得“文革”时期的政治体制陷入一种难以调和的内在矛盾。在不断升级的大动乱冲击下，中央行政体制的职能难以履行，政府机构遭到冲击破坏，政府领导人纷纷被打倒，政府工作无法正常开展。
1967年上海“一月风暴”掀起了“夺权”的高潮，一时间，“造反”“夺权”之声不绝于耳。全国各地“山头”迭起，派性林立，武斗层出不穷，全国陷入“全面内战”的混乱和动荡之中。不少地方出现大规模的武斗事件，一些群众组织成立了专业武斗队，冲击革委会和解放军，还出现了抢夺军用物资、冲击军事机关和部队的情况，局势近乎失控。1968年7月，中央不得不就广西、陕西等地连续发生的一系列恶性事件采取强硬手段制止动乱。
此起彼伏的动荡混乱波及国计民生的各行各业，引发了严重的社会矛盾。全国交通运输系统全面堵塞，运转失灵。工业企业停产、减产，生产秩序混乱。市场供应全面紧张，生活日用品的零售量大幅减少，人民群众的生活水平直线下降：1968年的社会消费品零售量与1966年比，粮食减少214.5万吨，食用植物油减少7万吨，猪肉减少9.1万吨，鲜蛋减少7.2万吨，水产品减少36.2万吨，棉布减少9亿米，缝纫机减少16.7万架，手表减少64.4万只，自行车减少72.1万辆。考虑到1968年人口比1966年增加近4000万这一因素，人均社会消费品零售量更是大幅度地下降。而这些问题并没有随着后来“斗、批、改”的进行而得到解决。1971年在经济领域出现的“三个突破”，1971年原计划全民所有制单位职工人数4850万、工资总额296亿元、粮食销量794亿斤，实际结果都突破了计划，1971年底，职工总数、工资支出、粮食销量分别达到5000万人、300亿元、855亿斤。这种情况加剧了国民经济的混乱和受损，一些重要产业部门的生产停滞、徘徊甚至倒退，带来严重的消极后果。
“林彪事件”后，周恩来从解决“三个突破”入手，采取许多具体措施，对各个领域进行初步整顿，国民经济一度出现了稳定增长的良好势头。然而，1974年初，在全国范围内开展的所谓“批林批孔”运动，使得相对稳定的全国形势又陷于混乱之中。一些地方又出现了打砸抢和武斗的混乱局面，刚有所恢复的国民经济再度遭到破坏，刚刚趋向安定的中国政治局势和社会秩序又变得混乱和迷茫。
在“文革”的狂风暴雨中，虽然也不乏对“文革”的怀疑之声和抗争之举，比如“二月抗争”中老一辈革命家的正义之举、武汉“720”事件中社会民众对“中央文革小组”的抵制等等。但在那个是非颠倒的年代，这种正义的声音遭到了严酷的压制和打击。在频频爆发的动乱、恐怖和政治高压中，人们的精神处于高度紧张状态。人与人之间相互戒备，稍有不慎，就会成为被批斗的对象。随着一大批领导干部被打倒和知识分子被整肃，人们思想迷茫、意识混乱。
“林彪事件”的发生使人们的思想状态从狂热的忠诚逐步转为质疑和反思，不少人开始对“文革”理论和实践产生了疑惑。虽然当年几乎所有的事件都被媒介舆论标榜为“文化大革命”的一个又一个的胜利，然而，在不断的“自我否定”中，人们丝毫看不到“天下大治”的迹象，感受到的却是各种社会矛盾的日趋严重。调整和重建被打乱的国家行政机构，恢复各级政府职能，“重塑”政府权威，消除社会“无政府状态”，保持社会安定团结的局面，逐渐成为人民群众的一种普遍的心理向往和社会需要。
二、“文革”对国家政治体制的冲击
政治体制主要体现的是国家政治机构之间的关系，是立法、行政、司法等不同的政治机构，以权力配置为中心，依据一定的组织原则，通过相应的职责所形成的具有特定的政治、法律关系的整体。新中国成立后的政治体制，基本沿袭了战争年代形成并得到熟练运用的“一元化”体制模式，并将这一原则运用于国家政权的领导与管理。中国共产党通过其主要领导成员直接掌握国家权力，在政府机构内建立党的组织，依据党管干部的原则，确立了共产党在国家政治生活中的核心领导地位，并在社会主义建设的实践中，不断加强党中央对政府机构的政治控制。
随着1954年第一届全国人民代表大会的召开和第一部《中华人民共和国宪法》的通过与实施，中国形成了“双轨制结构”的政治体制运行状况，即业已存在的党的“一元化”领导的权力运行轨道和人民代表大会制的权力运行轨道并行运作。人民代表大会制度沿着宪法的轨道正常运行，在国家政治生活中一度发挥了非常重要的作用。但是，随着1957年反右斗争扩大化，极左错误思想日益严重，在“党领导一切”的口号下，将包括最高权力机关在内的一切国家权力统统集中于中共中央，并逐渐形成了党内权力集中于党的最高领导者个人的政治运行机制。
高度集权政治体制的发展，终于成为导致“文化大革命”发生的重要原因之一。
同时，以“大破大立”、“全面夺权”为特征的所谓“革命”，又不可避免的同既有政治体制发生了猛烈的冲突和碰撞。既有政治体制孕育了“文化大革命”，而“文化大革命”却不能容忍既有政治体制的存在。在这场全局性的、长时间的政治动乱中，中国政治体制出现了所谓从“大破”到“大立”、从“大乱”到“大治”的“自我革命”的剧烈变化和畸形发展。“文革”对中国政治体制的冲击和破坏主要表现在如下几方面：
（一）党的组织机构和党的领导力量遭到很大破坏和削弱。在“文革”前，党的各级领导机构虽然有一些调整变化，但在中国政治体制中始终坚持党的核心领导地位，机构和组织人员保持完整，党的领导作用和各种功能发挥正常。但是伴随着“文化大革命”的发展，中国政治体制的各个组成部分、各个层次，几乎无一幸免地遭到冲击和破坏。处于权力中心的党的各级组织成为“文革”造反派“夺权”的首指对象，“踢开党委闹革命”“打倒党内走资派”使得许多党的机构被迫暂时停止履行其职能。从中央来看，随着1967年初中央书记处常务书记陶铸被打倒以及所谓的“二月逆流”后，作为主持中央日常工作的中央书记处和中央政治局相继陷入瘫痪（1969年中共九大还正式取消了中央书记处）。中共中央各个工作部门同样遭到造反派的“全面夺权”，原来的领导人纷纷被打倒，原设定的工作职能无法履行。各地各级党委自1967年所谓上海“一月风暴”后，普遍处于瘫痪或半瘫痪状态，中共九大后仍未恢复到“文革”前的状态。1970年11月中共中央做出《关于成立中央组织宣传组的决定》，新成立了中央组织宣传组，原来中共中央所属的中组部、中央党校、人民日报社、红旗杂志社、新华总社、中央广播事业局、光明日报社、中央编译局等单位统归中央组织宣传组管辖。
（二）在“文化大革命”运动的狂潮中，国家基本制度遭到严重的践踏。在这场运动的猛烈冲击下，不仅现存国家机器“瘫痪失灵”，而且从1954年建立的国家基本制度也处于残缺虚置的状态。《中华人民共和国宪法》中规定的基本政治制度和人民的权利被严重破坏。从1966年到1974年的8年间，全国人大及其常委会没有举行任何的会议，虽然还名义上存在，但已经失去了作为最高国家权力机关的作用；国务院作为国家最高行政机关受到严重冲击，正常工作受到严重干扰。1967年1月中共中央、国务院颁布的《关于在无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》
（即《公安六条》），几乎取代了我国的宪法和法律，造成了“文化大革命”中大量冤、假、错案。在“砸烂公检法”的口号下，我国的司法制度遭到严重破坏，最高人民法院、最高人民检察院一度被“砸烂”、被取消。作为国家基本柱石的人民军队在“文革”期间也受到干扰和破坏，中央军委日常工作机构也出现了异常变动。
1966年初身为总参谋长的罗瑞卿被打倒，1967年8月成立军委办事组，1968年3月发生了所谓“杨余傅事件”，接着是军委办事组被改组，黄永胜、吴法宪分别担任军委办事组正、副组长，实际上取代了军委常委会。“林彪事件”后，1971年10月军委办事组被撤销，又成立由叶剑英主持的军委办公会议。
（三）“文革”初期中央文革小组地位和权力的异常擢升改变了中共中央原有领导机制。“文革”全面发动后，中央最高领导机构出现了异常的变化：在个人高度集权的前提下，中央文革小组政治地位迅速上升，甚至一度取代了政治局，中央领导机构被迫进行了非常态改组。本来1966年中央决定设立文化革命小组时，它是隶属于政治局之下的。但随着中央书记处和政治局的被冲击，中央文革小组从政治局常委领导下的一个工作机构成为“文革”的实际指挥机构，并演变成为事实上的中央领导机构。一段时间内，对国内党内重大问题，由周恩来召集中央政治局和中央文革小组开联席会议解决。1967年1月在中央发出的《给上海市各革命造反团体的贺电》中，中央文革小组和中共中央、国务院、中央军委并列联合署名；“二月抗争”后一批政治局委员和国务院副总理或被打倒，或靠边站，政治局会议也一度停顿，中央文革小组实际取代了原来的中央书记处。1968年2月中央就各地给中央来电和报告问题做出明确规定，凡属于“文化大革命”和党的问题，可电告中央文革小组，这表明中央文革小组在当时中国政治体制中具有重要的地位和作用。这一变化严重扰乱了中央正常的领导秩序，打破了中共八大后形成的党中央最高领导层格局。虽然中共九大之后正式取消了中央文革小组，从而终结了中央文革碰头会替代中央政治局和政治局常委决策的非制度化做法，但中央文革小组的主要领导成员悉数进入政治局，依然是“文革”的主要推动力量。