“文化大革命”后期中国社会局面虽略比“文革”初期平稳，但“四人帮”一伙急于谋取党和国家领导权。这时周恩来身患重病，仍任劳任怨、勤勤恳恳地坚持工作，他顶住“四人帮”的干扰，抱病筹备了第四届全国人大，艰难地组建生前最后一届内阁，完成了中央行政体制的重新整合和国务院的人事安排。新一届中央政府成立后，他力荐邓小平主持国务院工作，支持邓小平领导开展全面整顿。虽然1976年初周恩来逝世后邓小平再次被打倒了，但是周恩来组建的最后一届政府对中国政局发展影响深远，周恩来晚年在政府筹建与管理方面所发挥的特殊重要作用是无人可比的。
在“文革”后期中央行政体制重新整合中，周恩来发挥其高超的政治智慧和政府管理经验，将原则的坚定性和策略的灵活性巧妙地结合起来，他顾全大局、随机应变、把握分寸、忍辱负重的政治智慧和行政方略，无疑是一种有效的高超的化解矛盾、减少损失、促使时局朝正确方向扭转的政府管理方法。经过四届人大后中央行政体制的重新整合，初步理顺了被“文革”破坏和打乱了的国务院领导体制，代表健康力量的一批有丰富政治经验和群众威信的老干部们重返领导岗位。这种格局的形成，不仅为邓小平主持国务院工作、开展全面整顿奠定了基础，而且从一定角度上说奠定了后来粉碎“四人帮”的组织基础，或者说为邓小平为代表的第二代中央领导集体的形成做了历史准备，积蓄了中坚力量。
第一节 周恩来艰难地组建生前最后一届中央政府
一、周恩来顶住“四人帮”干扰，抱病筹备四届人大
在“文革”特殊时期，四届人大召开的重要性突出体现在对国家基本政治体制的恢复重建和对国家权力的再分配上。四届人大从1970年筹备工作开始到1975年正式召开，历时五年，是历届全国人民代表大会筹备时间最长的一次代表大会。周恩来精心做了大量筹备工作，在大会筹备和召开过程中发挥了重要作用。
根据“五四”宪法规定，全国人民代表大会每届任期四年，每年召开一次会议。从1954年第一届全国人民代表大会到1964年第三届全国人民代表大会第一次会议，除1961年外，全国人大都做到了每年召开一次会议。然而，由于1966年“文化大革命”的全面爆发，直到1975年第四届全国人大一次会议的召开，第三届全国人大第二次会议始终未能举行，致使三届人大的任期长达十年之久。
第四届全国人大从1970年开始筹备，是历届全国人民代表大会筹备时间最长的一次代表大会，由于政治形势的不断变化，筹备工作几度启动，几度中断，这期间，周恩来始终主持筹备工作。
中共九大之后，召开四届人大就逐步提上了议事日程。1970年3月，根据毛泽东提出的关于召开四届人大和修改宪法的意见，周恩来主持政治局会议，分成若干小组，开始着手各方面的准备工作。7月又召开政治局会议，成立了宪法修改委员会，并将召开四届人大会议的时间定于9月15日至20日。然而，随后在讨论宪法修改草案关于设立“国家主席”和“称天才”问题上中共核心领导层产生了分歧，九届二中全会后发表的公报尽管公布了关于召开四届人大的信息，但筹备工作由于开展“批陈整风”运动而被暂时搁置了。
1971年8月，中断了的四届人大筹备工作继续进行。根据毛泽东关于召开四届人大的意见，拟定会期安排在国庆节后，周恩来在9月初连续召开会议商议筹备事宜，甚至在12日晚接到林彪等人叛逃的报告时，还正在主持讨论四届人大政府工作报告草稿。“林彪事件”后，四届人大的筹备工作由于接踵而来的“批林整风”运动不得不再次搁置下来。
1973年8月，周恩来在中共十大上代表中央作的政治报告中宣布：“最近，我们还要举行第四届全国人民代表大会。”被延迟两年的四届人大筹备工作，第三次被提到日程上来。9月12日，周恩来主持中央政治局会议，发出关于召开四届人大的通知，并在政治局内设立三个小组开展筹备工作。被新提拔到“接班人”位置上的王洪文，被委以组织工作小组组长的重任，负责审查全部人事组成名单。10月中旬，周恩来再次主持中央政治局会议，讨论四届人大筹备工作，并基本通过了政府工作报告草稿。然而此后，周恩来却一度陷入了政治困境中。从11月下旬至12月初，中央政治局在毛泽东指示下，连续召开所谓的“帮周会”，对周恩来在中美谈判中的所谓“失误”提出了异常严厉的批判。毛泽东借此表达对周恩来的不满和警告，江青集团则趁机对周恩来进行了肆无忌惮的攻击，江青等人攻击周恩来“丧权辱国”、“投降主义”，声称这是“第十一次路线斗争”，污蔑周恩来是“错误路线的头子”，是“迫不及待”地要代替毛泽东。周恩来被迫进行了违心的甚至是过分的检查。受此影响，本来在周恩来主持下紧锣密鼓进行的四届人大筹备工作，第三次被搁置了起来。而且，此后不久开展的“批林批孔”运动，江青集团借机对周恩来发起了一系列攻击，也使得周恩来筹备四届人大的工作很难继续进行。
1974年10月初，根据毛泽东再次提出召开四届人大的意见，中共中央发出关于准备召开四届人大的通知。几经波折的四届人大筹备工作，终于第四次正式展开，中断了近五年后的筹备工作在周恩来的主持下，又重新恢复。经历了诸多的波折和斗争之后，1975年1月，第四届全国人民代表大会终于在北京召开了。
在近五年筹备四届人大的过程中，周恩来始终扮演着主持筹备工作的重要角色。
就在周恩来遭到错误批判期间，毛泽东也并没有把四届人大的筹备工作交与江青集团，这表明了他对周恩来的信任和倚重。周恩来对四届人大人事的设计、安排，对中央行政体制的重新整合，对于增强和江青集团斗争的政治优势有着十分重要的意义。
在一直窥视着国家最高权力的江青集团看来，要实现“组阁”，横亘在他们面前的最大障碍就是周恩来，所以要设法将周恩来彻底“扳倒”，同时加紧组织班底，为实现“组阁”做好人事准备。江青集团寻找一切机会向周恩来发难，“林彪事件”后，尤其是中共十大之后，江青集团针对周恩来的政治攻击更加直接、更为激烈。
1974年1月，经毛泽东批准，中央转发了由江青主持选编的《林彪与孔孟之道（材料之一）》，“批林批孔”运动由此展开。江青集团利用其控制的舆论工具，发表大量的“批孔”文章，影射、攻击周恩来，污蔑周恩来抓经济整顿工作、调整比例关系，是“修正主义的黑线回潮”。6月中旬，还将“批林批孔”运动的重点转向“评法批儒”，提出要批“除了林彪、陈伯达以外的现代大儒”，煽动“揪现代大儒”、“批党内大儒”，并借用外国电讯上的说法，暗示周恩来即“现代大儒”。
除此之外，江青集团还不断制造政治事件向周恩来发难，其中比较有代表性的是“蜗牛事件”和“风庆轮事件”。2月，江青集团挑起“蜗牛事件”，指责周恩来领导的国务院是“崇洋媚外”，是“卖国主义”。周恩来不得不几次指示外交部就“蜗牛事件”进行调查，并主持中央政治局会议，专门对“蜗牛事件”做了研究。
10月，江青集团又挑起“风庆轮事件”，批判国务院所属的交通部，并在中央政治局会议上继续借“风庆轮事件”，影射周恩来的“买船”决策思想。之后，又是周恩来连续找人谈话，并约中央政治局委员开会，来解决“风庆轮事件”。
在与江青集团的较量中，周恩来显示了高超的政治智慧和娴熟、灵活的斗争策略，既有正面交锋，也有迂回让步。1974年1月下旬，江青等人在北京连续召开在京部队单位和中直机关、国家机关的“批林批孔”动员大会。针对江青集团搞的“三箭齐发”（即“批林批孔”，又批“走后门”），周恩来于2月初致信毛泽东，阐明自己的看法。他提出：如运动中只研究“走后门”一个问题，就太狭窄了，不正之风绝不止此，而“走后门”，又要进行分析，区别处理，才能收效。毛泽东批阅了此信，指出，“批林批孔”又夹着批“走后门”，有可能冲淡“批林批孔”。并就此批评：“现在，形而上学猖獗，片面性”。周恩来明确指出，毛主席讲的“形而上学猖獗”就是批评江青的，他还主持中央政治局会议讨论毛泽东的批示，从而有力地阻止了江青集团欲将矛头对准大批老干部的阴谋。
江青集团除了直接攻击、影射周恩来，还在毛泽东与周恩来、邓小平之间进行挑拨，企图获取毛泽东对他们的政治支持，以获得四届人大的“组阁”权力。10月18日，王洪文背着中央政治局飞抵长沙，向毛泽东告状，他将周恩来、邓小平同九届二中全会上的林彪、陈伯达类比，声称北京现在大有庐山会议的味道。还诬陷周恩来虽然有病，还昼夜找人谈话，和邓小平、叶剑英、李先念来往频繁，和四届人大的人事安排有关。王洪文此行目的本来是想借毛泽东之手，阻挠周恩来继续担任国务院总理和邓小平出任第一副总理，以便由他们“组阁”执政。
在攻击、诽谤周恩来，阻挠周恩来主持筹备工作的同时，江青集团也加紧组织班底，图谋“组阁”。1973年中共十大结束后，他们就指示上海方面选拔一批工人出身的新干部。1974年初，江青集团在上海的主要成员马天水、徐景贤、王秀珍等按照张春桥、王洪文的授意，从上海先后列出两批名单报送江青，分别派进中央各部任职，最后圈定了16人，作为到公安部、教育部、文化部、铁道部等机构任职的人员备选。江青集团除了在上海，还在辽宁等地为“组阁”进行组织准备。
在中央准备召开四届人大、酝酿国家机构人事安排期间，江青利用其特殊身份，通过给毛泽东写信要权的方式插手“组阁”。11月12日，她致信毛泽东，提名谢静宜任全国人大常委会副委员长，迟群任教育部部长，毛远新、迟群、谢静宜列席政治局会议。19日，江青再次致信毛泽东：“自九大以后，我基本上是闲人，没有分配我什么工作，目前更甚。”谋权之心溢于言表。之后又向毛泽东提出要王洪文担任全国人大常委会副委员长，排在朱德、董必武之后。当时，朱德、董必武年事已高，如果王洪文担任了副委员长，人大常委会的实权即可落到江青集团的手中。
江青集团还直接干涉周恩来主持的四届人大人事安排工作。10月4日，毛泽东刚刚提议邓小平担任国务院第一副总理，6日，江青就到周恩来所住的305医院，当面向周恩来提出她对四届人大人事安排，尤其是总参谋长人选的意见。12月21日，周恩来召集部分在京中央政治局成员会议，讨论新一届国务院各部委人事安排问题。
会上，江青、张春桥等人竭力将其亲信安排在文化、教育、体育等部门。二、周恩来力荐邓小平，最后一次受命“组阁”“林彪事件”后，周恩来在毛泽东的支持下，积极推动落实干部政策工作，一批部委干部陆续得到“解放”，重新走上领导岗位。其中促成邓小平复出和复职，集中反映了周恩来为之付出的艰辛努力。从1972年8月毛泽东做出同意邓小平复出的批示，到1973年3月中央正式决定恢复邓小平的党组织生活和国务院副总理职务，中间间隔了七个月的时间，这表明在所谓“党内第二号走资派”邓小平的复出问题上依然面临着很大阻力。毛泽东在这个批示中列举了邓小平的四条功绩，即邓在中央苏区是所谓“毛派”的头子，没有历史问题，有战功，建国后没有屈服于苏联压力。
毛泽东的这些政治评判为邓小平的复出铺平了道路。这期间，周恩来不失时机，因势利导，排除障碍，最终促成了邓小平的复出。
1972年1月，毛泽东在陈毅追悼会上指出，邓小平的问题，属于人民内部矛盾。
周恩来随即示意陈毅家属将毛泽东的这一评价传播出去，为邓小平的复出广造舆论。8月14日，毛泽东做出关于邓小平复出问题的批示后，周恩来第二天即召开中央政治局会议，传达了批示内容，并以中共中央名义通知中共江西省委，宣布对邓小平立即解除监督劳动，恢复其党组织生活，安排邓小平做一些调查活动。然而，这一时期，周恩来领导的批判极左思潮由于受到江青集团抵制和毛泽东否定而被迫中断，作为批判极左思潮的一个很重要的方面——“解放”干部工作因此受到影响，邓小平复出的问题也一度沉寂下来。但是周恩来并没有放弃，一直在等待着适当的机会。12月，他利用毛泽东要求给谭震林恢复工作的指示，致信纪登奎、汪东兴，顺势提出：“邓小平同志一家曾要求做点工作，请你们也考虑一下，主席也曾提过几次。”