1973年2月下旬到3月初，周恩来连续主持中央政治局会议，讨论邓小平的复职问题，并于3月9日致信毛泽东，提出“政治局认为需要中央做出一个决定，一直发到县团级党委，以便各级党委向党内外群众解释”。经毛泽东批示同意，10日中央发出《关于恢复邓小平同志的党的组织生活和国务院副总理的职务的决定》。邓小平的复职一事终成事实后，周恩来如释重负，于同一天向政治局请病假两周。邓小平的女儿毛毛后来这样评价周恩来：“他急于要让他的战友邓小平尽快复出，他知道，邓小平复出，将会发挥很大的作用，并完全可以顶替他的工作”，“他把他的全部希望寄托在邓小平身上。”
4月12日，在周恩来举行的欢迎西哈努克和夫人的宴会上，邓小平自“文革”中被打倒后第一次在公开场合露面。5月20日，周恩来在中央工作会议上特别指出，党中央关于恢复邓小平党的组织生活和国务院副总理职务的文件，是一个有代表性的文件。但江青一伙极力反对邓小平的复出，在关于出席联大特别会议人选问题上，江青反对邓小平率团前往。周恩来不顾江青阻挠，在外交部呈送的由邓小平担任代表团团长的请示报告上批示，同意外交部所提方案，并送毛泽东及在京政治局成员传阅。江青仍持反对意见，并要求外交部撤回报告。周恩来则向政治局成员传达，邓小平出席联大，是毛泽东的意见。并主持政治局会议，通过由邓小平率团出席联大会议的决定。经报告毛泽东同意，周恩来在邓小平出行和返京时，都举行了盛大的欢送和欢迎仪式。这不仅对于迅速提高刚复职不久的邓小平的威望、巩固和加强邓小平在中央的地位起到了关键性的作用，而且通过与江青集团的政治较量，有力地打击了他们的嚣张气焰。
周恩来对于落实干部政策、促成包括邓小平在内的一大批老干部复出的种种努力，不仅是在具体纠正“文化大革命”“打倒一切、否定一切”的极端错误做法，也是为最终恢复遭到严重破坏的党政权力机构创造必要的前提条件，还为中央行政体制的重新整合储备了必要的干部资源。特别是邓小平的复出，带动、加快了其他老干部“解放”的进程，这为周恩来重新调整中央行政机构和重新安排各部门领导人造成了一种较有利的政治氛围。
但江青一伙不甘心大权旁落，极力利用各种时机谋取权力。在讨论中共十大政治局人选时，据在十大当选为中央政治局候补委员的吴桂贤回忆，当时江青提出女同志太少，并提议将其上海的同党王秀珍选入政治局。周恩来则亲自给陕西省委第一书记打电话，调阅西北国棉一厂吴桂贤的材料。在向毛泽东汇报增加女同志进入政治局的事宜时，周恩来推荐了吴桂贤，并得到毛泽东的同意，使吴桂贤得以进入政治局，从而增强了高层政治格局中的健康力量。这一细节反映了周恩来对于中央政治布局的缜密考虑和高超的政治斗争谋略。
1974年，面对“文化大革命”以来长期的混乱局面，毛泽东多次强调要“安定团结”，这表达出他对稳定政治局面和全国形势的一种期望。他对江青集团自年初开展“批林批孔”以来所进行的一系列帮派活动，不断提出批评，并且直接制止他们的“组阁”图谋。在筹备四届人大的关键时刻，毛泽东抑制了江青集团的干扰，授命周恩来“组阁”，从而为周恩来在四届人大筹备过程中发挥主导作用提供了最为关键的政治支持。
10月18日，王洪文飞赴长沙诬告邓小平和周恩来。毛泽东当即对他进行严厉批评，指出，有意见当面谈，这么搞不好，要跟邓小平搞好团结。并要王洪文回京后多找周恩来、叶剑英谈谈，不要跟江青搞在一起，还提醒王洪文要注意江青。20日，毛泽东指示陪同外宾前往长沙的王海容、唐闻生转告王洪文、张春桥和姚文元，不要跟在江青后面批东西。同日，毛泽东在审阅周恩来关于四届人大筹备工作和人事安排的意见时指示：“总理还是总理，四届人大的筹备工作和人事安排由总理和王洪文主持，同各方面商量办理。”还提出开人大的时间除了看准备情况外，还要视周恩来的病情而定。11月12日，毛泽东针对江青提出的关于四届人大人事安排建议名单的来信，指出江青有“组阁”的野心，并批示：“不要多露面，不要批文件，不要由你组阁（当后台老板），你积怨甚多，要团结多数。”不久，毛泽东又针对江青提出的“由王洪文当全国人大常委会的副委员长”的“组阁”意见，指出：“江青有野心，她想叫王洪文作委员长，她作党的主席。”
这一阶段时间，毛泽东不断对“四人帮”提出严厉的批评，他的表态确保了四届人大筹备工作始终由周恩来主持进行。11月6日，周恩来致信毛泽东，汇报四届人大各项准备工作及进展情况。提出：“代表名单、宪法草案和报告，政府工作报告，均可在11月搞出。”“人事名单估计11月下旬可搞出几个比较满意的人选。”毛泽东看信后批示：“同意。”这表明了毛泽东对周恩来主持的筹备工作表示认可和支持。另外，在四届人大的人事安排上，毛泽东只是确定了周恩来、朱德、董必武、宋庆龄、邓小平、张春桥、李先念等少数几个人的职务，其他人选则指示由周恩来主持安排。这表明毛泽东将四届人大“组阁”重任明确交给了周恩来。
在四届人大筹备、“组阁”问题上，周恩来牢牢把握毛泽东赋予的大权，与“四人帮”巧妙周旋。对于江青提出的关于四届人大人事安排及总参谋长人选的意见，周恩来不做任何表态。12月下旬，四届人大筹备工作大体就绪，需要毛泽东最后拍板，为了不给江青集团以可乘之机，防止王洪文利用单独汇报的机会影响毛泽东在人事安排上的最后决策，周恩来决定抱病飞赴长沙，当面向毛泽东汇报四届人大筹备情况。周恩来已将四届人大筹备工作视为一项重要的政治使命和对中国政治发展的一次重要政治交代。用他自己的话说：“既然把我推上历史舞台，我就得完成历史任务。”毛泽东在长沙同周恩来和王洪文进行了多次谈话。对于江青集团在筹备四届人大期间的一次次帮派活动提出严厉批评：“不要搞宗派，搞宗派是要摔跤的。”他还再次指出江青有野心，要求她不要乱批东西，不要出风头，不要参加组织政府（内阁），责成江青等人做自我批评，并要求王洪文在长沙写出书面检查。毛泽东在和周恩来谈话时还表示，他已经知道有关江青和张春桥有严重政治历史问题的情况。在四届人大筹备过程中，毛泽东多次批评江青集团，并制止由其“组阁”，同时授命周恩来主持筹备工作和人事安排。这对于遏制江青集团妄图利用四届人大“组阁”的图谋，保证四届人大筹备工作在周恩来的主持下顺利进行，起到了至关重要的作用。
三、周恩来与毛泽东对中央行政领导的重新安排
在“文革”特殊时期，召开四届人大对于重建和巩固国家基本政治制度与行政体制，恢复正常地政治秩序，维护社会稳定具有重要意义。毛泽东、周恩来对于中央行政体制重整中新一届政府机构设置、国务院副总理和各部委办主要负责人的人事安排等方面，进行了精心设计和决策。
“文革”时期，周恩来一直艰难维系着国家机器的运转。从1972年5月被发现患了癌症后，他身体状况急剧恶化，1974年6月后一直住院治疗，他的主要政治活动也在医院进行。在这种情况下，筹备四届人大，确定国务院新的人事安排，就显得愈加紧迫了。必须尽快确定一位具有治国能力、能统管全盘的人来协助周恩来，并在必要时候能接替总理之职完成这项繁重的工作，所以，确定四届人大人事安排的首要步骤，就是选定国务院第一副总理人选，这在当时具有异乎寻常的重要意义。
周恩来希望由邓小平接替他来主持国务院和党中央的日常工作，这是确定四届人大人事安排最为重要的一个步骤。
1973年12月中旬，毛泽东召开政治局会议，提出邓小平复职一事，还提议邓小平任政治局委员、军委委员和总参谋长。随后周恩来几次主持政治局会议，讨论毛泽东关于邓小平复职的提议，并亲自为中央起草邓小平任职的通知。22日，在周恩来主持的政治局会议上，讨论通过了关于邓小平任中央政治局委员、中央军委委员、参加中央和军委领导工作的通知。1974年1月，周恩来主持政治局会议，提议成立中央军委五人小组，由叶剑英牵头、邓小平参加，毛泽东对此表示同意，此前，邓小平已经以副总理的身份参与国务院业务组工作。此后，在周恩来的极力支持下和毛泽东的同意下，邓小平再次走上中央党、政、军的主要领导岗位，走到了中国政治舞台的中心。
1974年10月，四届人大筹备过程中，江青集团借“风庆轮”问题攻击邓小平，并派王洪文向毛泽东诬告邓小平，试图阻挠邓小平出任第一副总理。毛泽东对江青集团提出严厉批评，并再次建议邓小平任国务院第一副总理，并兼中国人民解放军总参谋长。11月初，周恩来就四届人大的筹备进展情况致信毛泽东时提出：“我积极支持主席提议的小平为第一副总理，还兼任总参谋长。”12月下旬，毛泽东在长沙听取周恩来关于四届人大筹备情况的汇报时，高度评价邓小平“政治思想强，人才难得”，重申由邓小平出任国务院第一副总理、中央军委副主席兼总参谋长的建议，并提出四届人大后，周恩来可以安心养病，国务院的工作由邓小平去顶。在谈到十届二中全会时，毛泽东同意周恩来的建议，增补邓小平为中央副主席兼政治局常委。这一举措“成为邓小平即将全面接替病重的周恩来的最具体和最有效的步骤”。在竭力举荐邓小平为第一副总理的同时，周恩来精心筹备着四届人大的中央政府组织机构和各项人事安排。他在审阅了四届人大各界代表的名额分配名单后，致信中央政治局，要求增加老干部的名额。随即又审议、修改了由邓小平主持起草的政府工作报告草案，并予以批准。在毛泽东已经明确了人大常委会委员长、国务院总理及主要的副委员长、副总理人选的基础上，按照毛泽东关于“其他人事安排由周恩来主持商定”的指示，从11月下旬开始，周恩来连续召开会议酝酿协商四届人大的人事安排问题。
在事关党和国家的领导权掌握在哪些人手里的人事安排问题上，周恩来可谓是反复斟酌，煞费苦心。在拟定的国务院各部部长、各委员会主任的名单中，他主要还是启用了一批有丰富领导经验的老干部。针对江青、张春桥竭力将其亲信安排在文化、教育、体育等部委的情况，周恩来在与李先念等一些领导交换意见后，认为教育部关系重大，不能让“四人帮”掌握，文化部、体委可做些让步。周恩来这种在不损害大的原则的前提下，做出必要妥协和让步的做法，在一定程度上排除了江青集团对“组阁”的进一步干扰。这样做一方面保证了邓小平、叶剑英、李先念等一批老干部在新组建的政府中能够掌握实权，另一方面又保证了四届人大筹备工作的顺利进行。
12月下旬，经过缜密谋划，周恩来精心拟定了人事安排名单，提出了两个方案。
其中大方案是：人大常委会副委员长人数多一些，包括一批老干部和各方面知名的代表人物，国务院安排的是一个精干的工作班子；小方案是：如果人大常委会副委员长人数不宜过多，则将几位老干部安排作国务院顾问。在当时历史条件下，应当说这是一个比较周到、各方面都比较容易接受的设计安排，一方面通过四届人大尽可能地使一批老干部在全国人大和国务院得到妥善安排，另一方面也体现了老中青相结合的原则，尽量贯彻毛泽东对人事安排的政治意图。
人事安排问题的准备工作基本就绪后，进入最高决策的关键阶段。12月23日，周恩来强撑重病之躯，飞往长沙向毛泽东汇报四届人大筹备情况，与毛泽东共同审定了四届人大会议上的各项人事安排。毛泽东明确表示将原定作国务院顾问的几位老干部作为人大常委会副委员长人选，还对此前悬而未决的一些人选问题做出决断，比如同意叶剑英以军委副主席兼任国防部长、将陈锡联纳入副总理人选、提出由张春桥兼任总政治部主任等等。经过协商和交换意见，毛泽东与周恩来确定了四届人大会议上的人事安排方案，最终形成了“长沙决策”。周恩来回京后，主持召开一系列会议，传达毛泽东在长沙的谈话要点，并在政治局会议上通过了经毛泽东审阅批准的四届人大常委会委员长、副委员长和国务院副总理名单。
在酝酿四届人大人事安排、确定国务院新的领导班子过程中，毛泽东一再强调“还是安定团结为好”，他试图调和以周恩来为代表的老一辈革命家与以江青为代表的“文革”造反派之间的矛盾。为此，毛泽东采取了一系列措施：让王洪文与周恩来共同主持筹备四届人大；提议邓小平担任中国人民解放军总参谋长，也提议张春桥出任总政治部主任；安排邓小平接替周恩来主持国务院工作，也让张春桥任国务院第二副总理，与周恩来、邓小平一同工作。这样的政治安排，反映了毛泽东希望不同政治力量之间相互制衡，形成一个既维护“文化大革命”的“成果”，又能克服“文革”消极影响的政治格局。