6月21日，周恩来主持新政协筹备会常委会第二次会议。会议就常务委员缺席会议的处理办法；张奚若代理黄炎培职务；修正《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》全文；筹备与成立工商、教育、社会科学等全国性团体和起草“七七”纪念文告等做出五项决议。次日，周恩来在新政协筹备会党组会上作关于新政协筹备会的工作与统战工作的报告，他再次明确指出：“新的政治协商会议的召开，就是人民民主统一战线的具体组成。中央政府成立后，政协便成为中共领导的各党派的协议机关。国家的一切大事都可以事前在此协商。人民民主统一战线是长期的。”7月5日周恩来主持新政协筹备会常委会第三次会议，讨论通过《新政治协商会议筹备会各党派各团体为纪念“七七”抗日战争十二周年宣言》。会后，周恩来出席新政协筹备会召集的各民主党派、各人民团体代表座谈会。在会上作关于新政协统一战线、外交政策、各民主党派前途等问题的报告。随后周恩来拟定新政协筹备会党组干事会21人名单，并亲自任书记。８月26日、27日，他又主持召开了新政协筹备会常委会第四次会议。会议讨论了参加新政协会议的代表名单草案，修改并基本通过了政协会议组织法草案和中央人民政府组织法草案。在讨论政协组织法时，周恩来指出：在人民民主国家中需要统一战线，即使在社会主义时期，仍然要有与党外人士的统一战线。要合作就要有各党派统一合作的组织。如果形成固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议。
9月7日，周恩来在北京饭店向已到北平的政协代表及各方有关人士作《关于中国人民政协的几个问题》的报告，介绍参加政协会议的单位及其代表名额和人选问题、关于政协会议组织法草案、政府组织法草案的情况说明。13日，他又主持新政协筹备会常委会第五次会议，修改并基本通过《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》，讨论修改《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》，决定再将它们提交政协会议代表分组讨论。会议还对筹备会的其他工作做出安排。
9月15日，为做好党内的思想工作，保证即将召开的政协会议的顺利进行，周恩来召开新政协筹备会中共党组会议，主要讲了人民政协的组成、在政协中和党外人士合作以及在政协中学习三个问题，说明新政协代表的成分和比例是根据党的统一战线的路线、方针，采取和各党派各团体充分协商的方式确定的，要求全体党员同心协力、遵守纪律，团结党外人士共同开好会议。次日，周恩来又主持召开了筹备会常委会第六次会议。会议通过《中国人民政治协商会议组织法修改草案》、《中华人民共和国中央人民政府组织法修改草案》、《中国人民政治协商会议共同纲领修改草案》等。
9月17日下午2时，周恩来主持新政协筹备会常务委员会第七次会议，通过了《中国人民政治协商会议第一届全体会议主席团名单（草案）》。下午3时，周恩来在新政协筹备会第二次全体会议上代表常委会作关于三个月来的筹备工作的报告。
会议通过了周恩来所作的报告，并决定由筹备会常委会将《中国人民政治协商会议组织法（草案）》、《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》、《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》提交中国人民政协第一届全体会议讨论通过；通过中国人民政协第一届全体会议主席团及秘书长名单；关于起草大会宣言和拟定国旗国歌国徽这两项工作，会议决定由承担工作的两个小组直接向中国人民政治协商会议第一届全体会议主席团提出报告。根据周恩来提议，新政治协商会议正式定名为中国人民政治协商会议。
四、周恩来对建国纲领的思考和拟定
创建新中国，奠定新中国第一届中央人民政府成立的法律基础的是两个纲领性文件，即《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》。为完成这两个极其重要的文件的起草、制定工作，周恩来花费了大量心血，在百忙中亲自起草了《共同纲领》，后又进行了多次讨论和修改，前后用了近一年时间才完成和通过。
《共同纲领》从起草到定稿有一个过程。早在194８年10月中共向民主人士征求意见时就说明，“中共中央已在准备一个草案”。该草案可视为《共同纲领》的最原始初稿，当时命名为《中国人民民主革命纲领草稿》。11月间，又形成第二稿。
1949年2月，周恩来对《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿进行修改后，把它同《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》、《参加新政协筹备会各单位民主人士候选人名单》、《中华人民共和国政府组织大纲（草案）》等相关文件汇编成册，定名为《新的政治协商会议有关文件》。
1949年6月15日，中国人民政治协商会议筹备会在北平中南海勤政殿举行第一次会议，会上周恩来被推选为常委会副主任，并兼任第三小组组长，负责起草《共同纲领》。第四小组负责拟定政府方案，组长为董必武。6月下旬，周恩来用了一周时间在勤政殿亲自起草了《共同纲领》第一稿，后经过多次修改，终于形成草案送交政协筹备会全体会议讨论。
新政协筹备会准备拟定的《共同纲领》是否以中共草拟的前两稿《纲领草稿》为基础呢？周恩来在第三小组成立会上做了说明。他指出：“我们小组负责起草共同纲领，任务繁重。这个共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。
可是去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作，因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。”因此，新政协筹备会委托第三小组负责《共同纲领》的起草工作。
作为中共中央主要领导人和政协筹备会主要负责人兼第三小组组长，周恩来责无旁贷地负责起《共同纲领》的拟定工作。他以毛泽东在中共七届二中全会上的报告和《论人民民主专政》一文为基本指导思想，亲自执笔起草了纲领提纲和草案初稿。在纲领草拟过程中，周恩来曾数易其稿，最初标题为《新民主主义纲领》，后改为《新民主主义的共同纲领》，最后定为《中国人民政治协商会议共同纲领》。
周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿，除序言外，分为一般纲领和具体纲领两部分。具体纲领又分六个方面，共45条。草案初稿写出后，第三组本身讨论了3次，筹备会常务委员会讨论了2次，五六百名政协代表分组讨论了2次，经过7次的反复讨论和修改，广泛地吸收了各方面的意见。相对于周恩来最初起草的《新民主主义的共同纲领》，最后通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》做了不少改动，新的《共同纲领》分为七章，总计60条。周恩来阐明：“原先想分成一般纲领与具体纲领两部分去写，但那样写就太长了。后来决定将一般纲领部分放到序言中，纲领中只写具体纲领一部分。”
9月22日，周恩来在政协会议上作了《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》的报告。周恩来解释《共同纲领》时特意说明：“行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府。”他指出：共产党的目的是“建设一个独立、民主、和平、统一和富强的新中国。为着这个任务，我们团结国内各民主阶级、各民族和国外华侨，结成这样一个伟大的人民民主统一战线。”中国共产党、中国人民解放军和人民民主统一战线保证了人民民主革命取得了伟大胜利。他进而阐述了共产党政权的主要制度和政策：我们的政权制度“是民主集中制的人民代表大会的制度”，我们的军队是“人民的军队”；我们的经济政策要“达到发展生产繁荣经济的目的”，“国营经济是领导的成分”；我们的文化政策是“民族的形式，科学的内容，大众的方向”；我们的外交政策为“保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作”，我们的国家要“成为各民族友爱合作的大家庭”。
在周恩来亲自主持《共同纲领》的起草和修改的同时，新政协筹备会第四小组在组长董必武率领下，负责拟定政府方案，分别对国家名称、国家属性、最高政权机关及其组织原则等重要问题提出了初步意见。小组第二次全体会议经讨论做出如下决议：一、国家名称定名为中华人民共和国；二、政府组织纲要中需要表明国家属性；三、国家最高权力机关为全国人民代表大会，采取民主集中制；在全国人民代表大会产生前，由新政协产生的中央人民政府委员会为最高国家政权机关；四、最高行政机关可称为国务院或其他适当名称。会议推定董必武、张奚若、阎宝航、王昆仑、张志让五人组成政府组织法大纲起草委员会，以董必武为召集人，负责《中央人民政府组织法》的起草工作。起草委员会先后开会三次，并征询了专家意见，写成了《中央人民政府组织法》初稿，经筹备会常委会讨论和修改，提交筹备会第二次全体会议通过。
9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过了《中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》，以及国都、纪年、国歌、国旗六项决议。9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过了起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。10月1日新中国中央人民政府第一次全体会议上，一致决议接受《中国人民政治协商会议共同纲领》为中央人民政府施政方针。这样，在周恩来领导和亲自主持下，《共同纲领》和《中央人民政府组织法》等纲领性文件的起草、修改和通过，为新中国中央政府的成立奠定了法律基础。
第二节 第一届中央人民政府的正式成立
一、政协一届一次会议的召开和新中国的诞生
解放战争形势的迅猛发展在一定程度上超过了中共中央对战局的最初估计，直接影响到中共对成立全国性政权的时机的判断。关于成立中央政府的时间，1949年7月在刘少奇秘密访苏后，中共中央领导人听取了斯大林提出的建议，为防止帝国主义利用中国国内的无政府状态进行干涉，将原定的1950年1月1日成立新中国第一届中央人民政府，改为提前于1949年10月1日宣布成立中华人民共和国。
1949年9月17日，周恩来主持召开了新政协筹备会第二次全体会议。在会上他代表常委会作关于三个月来的筹备工作的报告。会议通过了周恩来所作的报告，并决定由筹备会常委会将《中国人民政治协商会议组织法（草案）》、《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》、《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》提交中国人民政协第一届全体会议讨论通过；会议还通过中国人民政协第一届全体会议主席团及秘书长名单以及关于起草大会宣言和拟定国旗国歌国徽这两项工作，会议决定由承担工作的两个小组直接向中国人民政治协商会议第一届全体会议主席团提出报告。根据周恩来提议，新政治协商会议正式定名为中国人民政治协商会议。
9月21日，经过周密的准备，中国人民政治协商会议第一届第一次全体会议在中南海怀仁堂隆重开幕。开幕式历时4个小时，到会代表635人。会议开幕前，周恩来以中国人民政治协商会议筹备会常务委员会副主任的身份报告了政协会议各类代表的名额和已经到达北平的代表人数；并且代表筹备会提出了关于大会主席团名单和秘书长人选的提案，得到全场的一致通过。被通过的主席团成员登上主席台后，毛泽东宣布中国人民政治协商会议开幕并发表致辞。毛泽东庄严地宣布“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了”。
第一届政协会议期间周恩来非常忙碌，他除了负责全面工作和《共同纲领》起草工作外，还要指导和协调其他委员会的工作，其中重要的一项就是指导国旗、国徽、国都、纪年方案审查委员会把国旗、国徽设计好。最初国旗方案的应征稿件有1920件、图案2992幅，在经过筹备会第六小组和有关专家的认真挑选后，为了保证再次评选时不带偏见，周恩来指示将初选出来的几十个方案按照类型编成一册，再将每幅图案进行编号但不写作者姓名分别送给各位委员审阅和挑选。
9月23日，政协会议全体代表分为11个小组讨论国旗和国徽方案，各位代表对现有方案提出自己意见和看法。当天晚上，周恩来亲自到国旗、国徽、国都、纪年方案审查委员会办公室听取意见。9月25日，毛泽东、周恩来约请各方人士郭沫若、沈雁冰、黄炎培、陈嘉庚、田汉、徐悲鸿、梁思成、马思聪、贺绿汀等人开会，协商确定国旗、国歌等问题，经过更进一步的讨论，会议对国旗、国歌、国都、纪年问题终于取得一致意见。因国徽没有比较理想的方案，会议一致同意将国徽交给即将成立的新政府去决定。