除对着名科学家和大知识分子做出妥善安排，积极吸纳他们进入政府部门担任要职之外，周恩来还关心着中小知识分子如何报效祖国问题，为他们参与国家建设和政府管理创造条件。1951年政务院颁布了《政务院关于处理失业知识分子的补充指示》，明确了我们国家“处理失业知识分子的基本方针，应当是经过训练或其他方式，帮助他们获得或增加为人民服务的观点和技能，尽可能吸收他们参加国家建设和社会服务的各种实际工作。”“各地缺乏工作人员之政府部门，应计划举办各种专业训练，吸收失业知识分子给予训练后分配其参加工作。”这样新中国不但解决了失业知识分子的生存问题，又调动了知识分子投身社会主义建设的积极性，缓解了当时各级政府人才短缺的矛盾。
（三）妥善任用民主人士，完善我国多党合作制度
周恩来认为，新中国安排民主党派和无党派民主人士参加政府机构并担任一定的领导职务，是中国共产党领导下的多党合作的政党制度的体现。为此，他十分重视各爱国民主党派同我们党长期合作的历史，注意发挥民主人士在国家政治生活中的积极作用，认真贯彻党中央关于同党外民主人士长期合作的政策，尽量把党外民主人士都安排合适的工作。
中国民主建国会和民盟负责人黄炎培在国民党政权时期曾多次拒绝旧政府的高官厚禄，在筹建新中国过程中他因年岁已高，无意做官。周恩来在组建政务院时亲自登门拜访说，以往坚拒做官是不愿与国民党同流合污，今天是中国共产党领导下的人民政府，出来是为人民做事。经过周恩来的说服，黄炎培虽已年过七十，终于同意接受出任政务院副总理兼轻工业部部长的职务。周恩来还提议李书城出任新中国第一任农业部部长。当时有些人不明白，为什么把这么重要的部门安排一个非党人士担任领导人。周恩来解释说，李书城是同盟会的早期会员之一，辛亥革命首义后在武汉当过黄兴的参谋长，继之又投入了讨袁护国战争和护法战争，在旧民主主义革命斗争中起过重要的作用，并对后来共产党的发展做过一定贡献，我们今天这样做，体现了对有功的民主人士的历史认可。
在周恩来深谋远虑的精心安排下，各民主党派主要负责人、社会知名人士多被安排进了第一届中央人民政府及各地方政府机构中。新中国成立时，6名中央人民政府副主席中就有3人是党外人士（宋庆龄、李济深、张澜）。在中央人民政府的56名委员中，党外人士27名，所占比例近50%。政务院的人事安排也充分体现了多党合作的政治特点，4名副总理中，党外人士2名（郭沫若、黄炎培）；15名政务委员中，党外人士9人（谭平山、章伯钧、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍宏）；在政务院所辖4个委、30个部级机构中担任正职的中共党外人士达14人，其所担任的职务分别是：文化教育委员会主任兼科学院院长郭沫若、人民监察委员会主任谭平山、轻工业部部长黄炎培、邮电部部长朱学范、农业部部长李书城、交通部部长章伯钧、林垦部部长梁希、水利部部长傅作义、文化部部长沈雁冰、教育部部长马叙伦、卫生部部长李德全、司法部部长史良、华侨事务委员会主任何香凝、出版总署署长胡愈之。
周恩来不但在第一届政府设置中大量安排民主党派人士参与，并且强调要确保他们有职有权。就如何发挥党外人士的作用问题，他在50年代初曾专门指出：“非党人士担任部长的就要非党人士作报告，如轻工业部就要黄炎培报告，水利部就要傅作义报告。开始他们情况不熟，报告后可由副部长补充，久了情况熟了，连补充也不需要。同时有任务也责成他们负责完成，比如说河水决口，要水利部负责，傅作义自然会下去布置。有职、有权、有责，自然会发挥他们的积极性。这方式很好。
政务院的政务会议每星期召开一次，有关文件等也交非党人士审查，一切指示、法令也要他们修改。这样，不仅不会动摇我们的政策，而且还会完善我们的政策。”周恩来对政府组织结构和人员构成的精心设计及对党外人士的妥善安排和重用，体现了共产党领导下多党合作的政治制度健全发展的态势，体现了新中国政府广纳各界知名人士参政、执政的坦荡胸怀，受到了全国各界人士、各民主党派的拥护和赞扬，调动了大多数人投入经济建设的积极性。
（四）大胆任用国民党起义将领，教育改造旧政府一般工作人员
对原来国民党起义将领，周恩来根据中共中央一贯政策，尽量给他们安排适当的工作，并根据用人不疑的原则放心大胆地使用；对于原国民党政府中一般工作人员，周恩来指示有关人员负责对他们进行教育、改造和谨慎使用。如原国民党高级将领程潜、张治中、傅作义、蔡廷锴、龙云都被选为第一届中央人民政府委员，起义将领曾泽生、陈明仁、董其武等被安排在解放军中任职。其中，对傅作义的安排是毛泽东、周恩来重点考虑的人事安排，最具典型意义，因为他牵涉到对大批起义将领的态度问题，具有示范效应。当时，毛泽东、周恩来考虑到傅作义将军对和平解放历史名城北京有着特殊贡献，决定一定要在新中国政府里给他安排一个部长职位。傅作义在绥远时，曾有过兴修河套水利工程方面的工作经验。于是，周恩来提名傅作义担任水利部部长。在配备水利部领导班子时，周恩来充分尊重傅作义的意见，请傅作义推荐人选，对于傅作义推荐的张含英和刘瑶章都同意任用，并将共产党员李葆华调去任水利部副部长，让他协助傅作义做好工作。
对于原国民党政府的一般工作人员，周恩来认为这是我们“胜利的负担，是推不开的”。对这些人员的任用与安排，要采取教育、改造和谨慎使用的方式区别对待。1949年10月25日周恩来主持政务院第二次政务会议，讨论关于接收前国民党政府机构工作的原则时提出：对国民党政府原各机构工作人员，将在调查研究后因才使用，合理分配工作。同时，他强调任用之前必须进行教育和改造，防止他们带来旧的官僚主义作风，要把他们改造“成为既适应工作需要又有劳动观点和科学知识的人，成为新中国所需要的革命的工作人员”。周恩来专门指派董必武副总理率华东工作团前往南京统筹指导原属国民党中央系统各机关的旧工作人员的教育、训练和改造工作，使两千多人重新走上工作岗位。对原港九国民党政府机构起义人员4855人（占原有人数的97%），也给予妥善安置。上海公安局和各地公安局也安排了一批旧警察重新上岗工作。各省级政府都教育改造和留用了一批旧政府的一般工作人员，其中以专业技术人员留用的为多。
对旧中国海关官员的改造任用最具有典型性。新中国成立之初，为彻底改造旧海关，在周恩来的指示下，海关总署把原有的173个海关调整为70个。同时实行了新的干部政策和人事制度，辞退洋员，重新任免各地海关负责人，中央政府派出不少解放区干部到海关工作。周恩来对旧海关人员有客观评价，他认为旧海关人员中的大多数是好的和比较好的知识分子，他们既爱国进步，愿服从中国共产党领导，又熟悉海关业务，有海关工作经验，但其中也有许多人受官僚买办思想影响，还应对他们在思想上加以改造和教育。周恩来提出对旧海关人员的态度应是循循善诱，与人为善；尊重人才，发挥其业务专长，大胆地把思想进步、精通业务的人员安排到适当岗位上工作。周恩来对原国民党政府一般职员客观正确的认识和教育改造、谨慎使用，既体现出中国共产党领导的多党合作制度，也表明了新中国人民政府的宽广胸襟和凝聚力。
第二节 周恩来与国务院的机构变迁和干部调整
一、周恩来对行政体制调整改革必要性的深刻认识
国家行政管理体制的调整和改革主要缘于行政环境的变化。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，行政主体及其活动受到行政环境的深刻制约，当行政环境发生变化时，行政主体需要根据环境的变化和发展对自身的组织结构及运行机制进行必要且适当的调整，以提高行政活动的整体效能。20世纪50年代中叶，中国二级政府体制改变为一级政府体制后，中国社会很快进入到三大改造高潮和实施第一个五年计划的关键时期。随着全面的大规模社会主义工业化建设热火朝天地展开，经济建设规模的不断扩大，政府管理体系中的弊端日益暴露出来，主要问题是中央政府管理的事务过多过细，阻碍了地方和企业的积极性，使其缺乏创造性和独立自主的能力。在计划体制下中央的职能不断增加，部门设置非常细，往往是有一项任务就设置一个部门，机构膨胀成为一种必然趋势。
随着全国政治经济形势的快速发展变化，周恩来敏锐地觉察到高度集权的行政管理体制和经济体制存在的弊端，他很早就认识到行政体制调整和改革的必要性。
1954年12月周恩来提议成立了“国务院编制审查委员会”，以国务院副总理贺龙为主任，国务院副秘书长龚子荣兼任秘书长。为了使调整国家工作人员薪资待遇需要与编制工作相结合，1955年1月22日，国务院决定将国务院编制审查委员会合并改名为国务院编制工资委员会。为了专门研究和解决我国行政体制和经济管理体制等问题，1956年3月16日，国务院常务会议决定，将国务院编制工资委员会重新改为国务院编制委员会。同年5月到8月，周恩来主持召开了由国务院各部门和各省市领导参加的全国体制会议，对我国行政管理体制的调整改革问题集中进行了一次较大规模的探讨。
为了做好全国体制会议的准备工作，根据周恩来的指示，国务院首先于1956年3月26日成立了由所属工业、农业、财政、计划等有关部门负责人参加的体制研究十人小组。4月20日，在讨论由十人小组提交的《关于研究和解决财政、事业、企业和计划问题工作安排的报告》时，周恩来阐释了毛泽东在中共中央会议上提出的要正确处理的几个关系问题。5月11日他主持了国务院第28次全体会议，就召开国务院体制会议做出具体安排，决定成立财政、计划、工业、事业、基本建设、政法、综合七个研究体制问题的小组。
1956年6月23日，周恩来在全国体制会议上发表重要讲话，详细地阐述了体制调整的必要性和改革的原则等问题，他明确指出：“生产力大大发展，要求生产关系改变。三大改造取得胜利，生产力又会更大发展，需要我们动员一切力量，一切积极因素，甚至把消极因素化为积极因素，发展生产，建设国家。因此，在各种制度上也就需要做相应的改变。”他还在会上阐明：毛主席《论十大关系》的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出了分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员全国广大劳动人民参加社会主义建设。实行中央与地方分权是为了发展生产。改进体制要逐步实现，要全面规划，加强领导，统一计划，因地制宜，因事制宜。
根据周恩来关于改进体制问题的讲话精神，经过广泛讨论和征求意见，国务院于7月底提出《关于改进国家行政体制纲要草案》。8月20日至24日周恩来先后五次听取了国务院体制会议情况的汇报。经过反复讨论和修改，作为国务院决议草案，提交28日的国务院第36次会议讨论。周恩来就决议草案中的各项问题作了说明，并指出：体制会议主要是解决中央与地方的关系问题。现在还有两点应在决议草案序言中提出：一是为了更好地实现全面规划，加强领导；一是分权于地方是为了更好地集权于中央。10月15日，中共中央政治局批准了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》，并于30日由中共中央、国务院联名批转下发。
1956年9月周恩来在中共八大上所做的报告中，比较系统地提出了“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的改进国家行政管理体制的基本方针，并提出了合理地划分中央与地方的管理权限的七项原则：（1）各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业事业、物资人事管理权；（2）凡带全局性、关键性、集中性、关系整个国民经济的企业、事业，由中央管理；其他企业、事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业、事业下放时，其计划、财务、人事管理一般的应该跟随下放；（3）企业、事业的管理，应当认真改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法；（4）中央管理的主要计划、财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多指标由各部门条条下达的办法；（5）某些主要计划指标和人员编制等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；（6）对于民族自治区各项权利应该做出具体实施规定，注意支援少数民族地区政治、经济、文化事业的发展；（7）改进体制应该逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备，明年试办，后年实现的步骤稳步进行。