他认为法律、法规制定出来如果不能得到严格实施，必将损害法律的威严，使得法律、法规流于形式，失去存在的必要。他主张对政府机关工作人员的违法行为坚决予以严惩，出现政府机关工作人员违法乱纪的情况，除了通过行政途径纠正外，还要通过司法途径来进行制裁。早在1950年11月3日由周恩来签署的《政务院关于加强人民司法工作的指示》第三条就明确规定，要“严格纠正违法乱纪现象的发生，不论政府机关、公务人员和人民，如有违法乱纪，均应受检察机关的检举。”工作中，周恩来一直秉持依法治国的原则，坚持做到有法必依，违法必究。1950年5月中央人民政府颁布了《中华人民共和国婚姻法》。但新法颁布后，由于封建思想的残余，婚姻违法现象依旧严重，部分干部执法不力，甚至自身也违法，他们“或者有意予以宽纵、袒护，甚至他们本身也做出直接干涉男女婚姻自由的非法行为，”针对这一问题，1951年9月26日周恩来亲自签署了《中央人民政府政务院关于检查婚姻法执行情况的指示》，要求“各级人民政府一方面必须把婚姻法的贯彻执行和对于干部与人民的思想教育，当做相当长时期内经常的重大政治任务”1953年2月，政务院又发布《关于贯彻婚姻法的指示》，遵照这些指示精神，各级政府加强了对婚姻法执行情况的落实，使周恩来依法行政的理念得到了贯彻。
到50年代中后期，我国的法律法规已经初步健全，周恩来的依法行政理念得到了进一步的贯彻。1957年，在一届人大四次会议上周恩来指出：“中华人民共和国成立以来，我们在颁布宪法前后，已经制定了许多重要的法律，如工会法、劳动保障条例、土地改革法、农业合作社示范章程、民族区域自治实施纲要、选举法、婚姻法、兵役法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、逮捕拘留条例等等。同时政府根据工作需要，还制定了许多单行条例和规章，发布了许多决定和指示，这些在实际上都起到了法律的作用”。这些法律、法规事实上都起到了规范政府执政行为的作用，使得政府执法有了依据，也为领导干部的行政行为是否合乎规范确立了衡量标准。
三、以民主协商理念促进民主政治发展
民主协商是周恩来科学行政理念中的一项重要内容和主要方式。周恩来在领导政府工作中充分体现出鲜明的民主特色。他一贯主张坚持集体领导、坚持民主集中制的行政领导方式，对重大问题都要集思广益，博采众长，提倡民主争论，鼓励发表不同意见，鼓励对重要问题进行协商讨论。他非常重视民主协商，他曾说过，对重大问题和重要决策会“经常有不同的意见产生。自己肯定了的东西，后来自己又否定了。这样看对了，那样看又不对了，几个侧面看完全了，才掌握了全面。原来没有认识到的，后来认识到了，以后又有了更加新的认识。这样，一个人的思想才能发展，一个党的政策也才能完备，一个团体的工作也才能在这个过程中间得到改进。”
周恩来重视建立以中国国情为基础的社会主义民主政治。他提议“我们人大代表，还有政协委员，每年应有两次到人民中去直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。”对于在实际调研中人民群众所提出的对政府执政中的意见，周恩来提出以民主的方式来对待，即“把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来。这就在人民中揭露了政府工作的缺点。我们不怕揭露，即使揭露错了一点也不要紧，有则改之，无则加勉，这有好处。
政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误。”周恩来要求各级领导干部要多听取群众意见，接受人民群众的监督，增强政府工作的透明度。
为了贯彻民主协商的理念，周恩来重视发挥各民主党派的作用，主张加强党际监督和民主党派对政府工作的监督。他认为各民主党派和社会团体都是人民的一部分，他们代表着社会中一定阶层的政治经济利益。因此，在我国的政治生活中和政府工作中要充分发挥他们参政议政的作用，政府做出重大决策前应主动与民主党派协商。周恩来担任了第一届全国政协第一副主席和第二、三、四届全国政协主席，他对中国式的协商民主有着深邃的思考，他强调：“为着更好地实行民主集中制，我们首先要扩大和发扬民主生活，这也是我们人民民主统一战线要担当的任务，在人民民主统一战线中间，不能说一切参加的成员和所动员起来的力量对我们党和国家的方针、政策都是同意的，会有一部分人不同意。在这个问题上，我们应具体分析，区别对待。”1958年11月29日，周恩来在《各民主党派在宪法范围内有政治自由和组织独立性》中进一步指出：“民主党派在共产党领导下，在宪法赋予的权利义务范围内，有政治自由和组织独立性。这种政治自由，是适应社会历史发展规律的必然性的自由。”
在周恩来看来，民主协商是政府工作中必须遵循的基本原则。不论是共产党的干部，还是民主党派领导人，“个人都是平等的，如果从工作上说，大家都是人民的勤务员，彼此平等地交换意见，决不能个人自居于领导地位。个人离开了集体，就无从起领导作用。个人的意见不能代表政策，必须制定成政策，才能算为集体的意见、领导的意见。”他还提出要保证党外人士有职有权地开展工作。我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线政权，党与非党合作体现在国家政权之中，只有让党外人士有职有权，才能调动他们的积极性，共同把工作做好。共产党的干部要和各界爱国人士彼此成为诤友，要敢于提出不同的意见，敢于批评对方的短处。使各民主党派在政府工作中真正发挥出参政议政、民主协商、互相监督的作用。
人民民主意识的增强和决策者科学民主的决策过程是一个逐渐发展的历史过程。
在建立和完善共产党领导下的多党合作与政治协商制度和人民代表大会制度的同时，周恩来强调还应进一步扩大基层民主，加强城乡基层单位的民主建设，保证人民群众可以直接行使民主权利，而政务公开是民主行政的前提条件。政务公开是政府部门主动公开政务工作的具体细节，接受人民群众监督，促使人民群众对国家事务和干部工作有真正的了解，更好地监督干部工作，促使领导干部养成民主作风。周恩来认为：“任何问题公之于众总是有好处的。这样，可以得到大家的帮助，有什么不好的呢？这就是说不仅要公开正确的政策，以让群众拥护，齐心来做，而且要公开错误的政策，以得到群众的批评监督，好的、坏的都让人民知道，这就是我国人民政权的特点”坚持民主协商的行政理念，就要重视干部民主作风的养成。周恩来明确指出：
“我们共产党员要多听不同的意见，才能多知道各方面不同的意见，在不同的意见中，更重要的是广大群众的意见，就是公社、工厂等基层组织里从事生产活动的广大群众的意见，还有学校里的群众的意见。”1961年6月，中宣部和文化部分别召开文艺工作座谈会和故事片创作会议，检查几年来文艺工作中的问题，研究改进工作的措施。周恩来在这两个会议上作了重要讲话。他尖锐地指出：“现在有一种不好的风气，就是民主作风不够”，“几年来有一种做法，别人的话说出来，就给套框子、抓辫子、挖根子、戴帽子、打棍子”，“五子登科”。他说：“这种风气不好，现在要把这种风气反过来。”
为了培养干部民主作风，周恩来倡导建立重大问题的集体讨论和科学论证制度，他提议凡是重大的方针政策和带有全国性的，以及涉及广大群众利益的问题，都应当提到会议上讨论决定，这样可以沟通情况，协商问题，博采众长，集中大家的经验智慧，做出正确的决策。他在审阅政务院起草的第一个组织通则时，就加上了各机关“应实行会议制度”一条。后来在起草地方各级政府组织通则和各部门制定组织条例时，都把实行会议制度列为一项重要条款。周恩来认为，以开会的形式进行民主协商，不仅不会动摇我们的政策，而且还会更好地完善我们的政策。这些政策法令是经大家讨论同意后会更好地进行宣传和执行。曾任周恩来办公室秘书的吴群敢回忆说：每周一次的政务会议，周恩来不仅亲自审定和安排重要议程，而且只要他在北京，不论事务多忙，必定亲自来主持，以便让党外人士充分与闻政要，并可以与他直接接触。会上讨论的文件原已经党内研究甚至中央批准，但周恩来仍鼓励大家畅所欲言，对提得对的欣然采纳，对不了解情况或片面失当的则耐心恳切加以说明。周恩来的民主协商理念在政务会议上充分反映出来。
四、以和谐行政理念维护社会安定团结
“人类社会文明的发展史，就是一部人类不断探寻政治和谐理念与设计的历史。”只有坚持和谐行政的理念，才能更好地治理好国家，使国家长治久安，人民生活安定。周恩来的和谐行政理念体现在他坚持人与人之间的和谐、人与自然之间的和谐、人与社会的和谐、经济发展与文化发展的和谐、国民经济各部门之间的和谐等各个方面。
在安排国民经济发展计划中最能体现周恩来的和谐行政理念，他将重工业的发展和提高人民水平结合在一起，坚持国民经济的综合平衡，协调发展。他认为政府在进行社会建设和经济建设中，应正确运用宏观调控的手段，将经济建设与社会发展的速度与提高人民的生活水平紧密联系起来，实现在抓经济、促生产的同时，使人民的物质文化生活水平也得到一定程度上的提高。因此他提出，既要发展重工业，又要重视人民生活的主张。新中国成立之初他就指出：“我们要重视重工业，但决不能把它当做唯一的工业。在重工业中，钢铁业是占第一位的，但它也不是重工业的全部。农业方面，要水利与农业生产并重，水利要配合农业。”在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，周恩来进一步阐明：“以重工业为中心的工业建设，是不能也不应该孤立地进行的，它必须有各个方面的配合，特别是农业的配合。”他提出“在第二个五年计划期间，我们应该努力发展农业，求得农业和工业的发展互相配合。为了使国民经济的各个部门和各个方面按比例地互相协调地发展，我们又应该妥善地安排重工业和轻工业之间的关系，工农业生产和运输、商品流转之间的关系，经济建设和文化建设之间的关系，国家建设和人民生活之间的关系；同时，还应该进一步地安排中央和地方之间的关系，近海地区和内地之间的关系，各个民族之间的关系，以便把一切积极的因素和有用的力量都组织到建设社会主义的伟大事业中来。”
周恩来强调要统筹兼顾，把握各个系统平衡发展。他曾生动地比喻说：“经济建设和文化建设，好像一辆车子的两个轮子，相辅而行”，“我们的国家不仅要有经济建设，还要有政治建设和精神建设”。他在考虑和安排国民经济各个部门发展时，总是在肯定重工业建设重要性的同时，强调其他和人民群众密切相关的部门的重要性，阐明了这些部门的恢复和发展，对于提高人民的生活水平具有重要的作用，同时指出“如果不关心人民的当前利益，要求人民过分地束紧裤腰带，他们的生活不能改善甚至还要降低水平，他们要购买的物品不能供应，那么，人民群众的积极性就不能很好地发挥，资金也不能积累，即使重工业发展起来也还得停下来。”因此，他一直坚持两个方面协调发展，并注重调整和协调社会利益的分配，坚持讲求平衡和循序渐进，反对冒进和不平衡发展，这正是他和谐行政理念的一种体现。