全心全意为人民服务的意识是周恩来的执政宗旨。相信群众、依靠群众、人民的利益高于一切是周恩来对自己也是对各级干部提出的要求。为真正确立服务于民的科学管理观念，周恩来提出，检验政府工作好坏的标准是是否有益于人民；服务意识的核心内容是要求各级领导干部体察民情，关心民众的疾苦，尽力解决群众的实际困难；加强沟通体察民情是服务的基础。
周恩来在长期领导政府工作的实践中形成了一套科学的行政决策方法和卓越的行政方式。他始终以人民利益为行政决策的前提，阐明了行政决策的四个基本环节，提出了日常行政中的五个基本环节和四点要求。他处理复杂性、群体性事件、突发性事件的高超能力，在中国政治危局中起到了力挽狂澜的作用，成为后世学习的楷模。周恩来坚持依法行政、民主协商，努力营造和谐安定的社会环境，这些都是我们现代政府管理中值得继承和发扬杰出思想主张。周恩来任总理期间领导制定和实施了一系列法律法规，为规范政府行政行为，依法执政、严格执法提供了法律依据。
同时他以民主协商理念促进民主政治发展，不仅强调领导干部要具备民主意识，还重视培养各级干部的民主作风。他的和谐行政理念对于我国新时期转变政府职能，探索中国特色的行政管理模式有重要的启示意义。
第一节 周恩来的服务意识与科学行政理念
一、确立全心全意为人民服务的意识
树立科学管理理念和服务意识是现代领导者取得成功的关键。周恩来一贯坚持全心全意为人民服务的宗旨，他在长期革命斗争中和领导社会主义建设中始终坚持群众路线，树立服务意识。新中国成立后，周恩来一再说“我们的胜利都是在人民的支援下取得的，决不能忘本”。他很清楚“没有千千万万人民的决死支持，绝对不可能设想这样巨大这样迅速这样彻底的胜利。”他在政府管理中充分依靠和相信人民群众，时刻保持与人民群众的密切联系，关心民众的疾苦，努力解决和满足人民的需求。
确立服务意识的前提是相信群众，依靠群众，以人民的最高利益和整体利益为政府的工作目标。周恩来执政理念中有强烈的服务意识和公众意识，他非常关注群众的意见，创造各种机会促进民意的表达，为政治生活的民主化创设了路径，使政府了解人民的需求，为政府能够提供民众满意的服务确立了方向和目标。新生的人民政权建立后，周恩来始终要求政府为公众和社会提供有效的公共服务，他认为为了满足广大群众的需要，把政府的工作干好，就要坚持依靠群众，走群众路线。而领导干部要善于群策群力，集中大多数人的意见，真正把群众的智慧和正确意见作为领导决策的依据和基础，这是政府工作取得成效的关键。他明确指出：“人民群众最了解具体情况，因此要充分发挥人民群众的积极性和创造性，在过去几年的伟大实践中，广大干部和人民群众所取得的丰富的经验，包括许多正面的经验和一些反面的经验，使我们有可能进一步地认识和掌握社会主义建设的客观规律，把工作做得更好”。他希望各级行政机关的干部不要忘记自己“也是群众中的一员，包括领导人在内，不能自居于群众之上”。
周恩来将是否有益于人民作为检验工作好坏的准则，将人民的利益置于最高的位置，把满足人民的利益作为一切工作的出发点和归宿。他认为“我们的一切工作都是为了人民的”我们大家“有一个共同的立场，这就是为绝大多数人民的最高利益着想的人民立场”。他最大的心愿就是早日实现民富国强，让人民生活幸福，让各项事业兴旺发达。周恩来的一生，是热爱人民的一生，他将实现最广大人民群众的根本利益作为自己终生奋斗的目标和追求，急人民之所急，想人民之所想，忧人民之所忧，喜人民之所喜。周恩来始终认为群众的事无小事。为了解决人民群众在生活中所遇到的各种困难，他无微不至。当他听说北京市公交车在早晚上下班时段特别拥挤，已经影响了人民群众的日常生活。为掌握准确情况，他亲自带着两名警卫员挤上公交车调查。在调查和听取了群众的意见之后，周恩来就这一问题召开了专门会议，讨论如何解决好公共汽车拥挤的问题。并指示相关部门实施增加公共汽车数量、开辟新路线、在十字路口设立“安全岛”等具体措施。这些有针对性的措施的有效执行，使北京的公共交通状况得到了改善，缩短了百姓上下班的时间，人民的生活更加方便了。
确立服务意识的核心内容是要求各级领导干部体察民情，关心民众的疾苦，尽力解决群众的实际困难。周恩来在这方面做出了表率。他终身信守着人民公仆原则和为人民服务的宗旨，一生执政为民，甘做人民公仆，哪里有灾情、哪里有危险、哪里有群众的困难，周恩来就及时出现在那里。下基层做调查研究，是周恩来联系群众，体察民情的重要途径。在他担任总理期间，经常深入基层，到农村、工厂、学校、部队中去，了解他们的问题、倾听他们的呼声，并及时将群众的意愿转化为党的方针政策，扎扎实实地为人民谋福利，解决他们生活和工作中的实际困难。周恩来亲自到大庆油田视察过三次，他到石油生产的第一线去慰问工人，同石油工人亲切握手和交谈，鼓励他们为新中国石油工业的发展贡献自己的力量。他在视察梅家坞时，曾对梅家坞村民说“中央有个决定，每位领导要联系一两个合作社搞调查研究。我联系两个点，一个是上海郊区的棉花生产合作社，一个是你们这个茶叶生产合作社。今后，我还要来这里住几天。”，在梅家坞调查期间他不仅亲切询问村民的生活情况，还考察了村民们的生产情况。周恩来将深入群众开展调查研究作为获取一手信息，做出行政决策的前提和依据，在考察中充分反映出他的服务意识和他的亲民作风。
为了把服务意识落到实处，周恩来还重视建立群众与政府之间信息沟通的渠道，建立了信访制度，并亲自处理人民来信来访。1951年6月政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件。文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。决定规定：县（市）以上各级人民政府“在原编制内指定专人”做信访工作，并“设立问事处，或接待室”。1957年11月国务院颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，1963年国务院又颁布了《关于加强人民来信来访工作的通知》，这些指示和规定从内容上完善和细化了关于信访工作中的一些具体问题，体现了信访工作越来越受到重视。
周恩来非常重视人民来信的处理，经常亲自批阅人民来信了解民意民情，而且指示信访部门将群众来信中所反映的问题汇总编成简报，供各级有关部门及时了解情况，努力改进工作。1964年后他还指示国务院建一个人民来访接待室，地址就选在来京上访的群众容易找到的地方，并要求人民信访接待办公室全都要挂牌工作，为人民群众反应情况提供了便利的渠道。周恩来不仅要求人民信访办公室这样做，自己也身体力行，亲自接待来访人员，处理人民来信。1966年的一天，他亲自处理了来自内蒙古自治区的一件上访事情。他以亲切的态度倾听上访者的申诉，在了解情况之后，耐心解答上访者的问题，安抚了其情绪。事后，周恩来还指示组成一个调查小组，深入上访者所在地进行调查研究，并写出调查材料，以供政策依据和为最终处理参考。
坚持一切从人民的利益出发，全心全意地为人民服务，这是中国共产党的宗旨所在，也是人民政府一切活动的出发点。周恩来在长达26年的总理生涯中，一直将人民群众最关心的问题作为政府最重要的问题来抓，时刻关心群众疾苦。从周恩来多次深入基层做调查研究、亲自处理信访事件中，可以充分反映出他体察民情、解决群众实际问题的服务意识。周恩来全心全意为人民服务的理念影响是深远的。这一理念是我们当代进行服务型政府建设的思想基础，并在新的时期被赋予了新的涵义。
二、以依法行政理念约束政府行政过程
周恩来的政府管理理念中重要的一条就是确立依法行政的理念，即制定实施宪法和各类行政法规，并要求政府在行政工作中必须以法律为准绳。周恩来的宪政思想由来已久，他认为法律条文具有约束作用，有了条文规定全国就有了准绳。周恩来的依法行政思想始终贯穿于其整个行政活动中。在新中国的筹建时期，他为了使新政府尽快启动并有秩序地运作起来，亲自起草了《中国人民政治协商会议共同纲领》，并指导各部门建立各项法律法规，通过行政立法以规范、指导、推动行政工作的开展。周恩来直接参与制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》。
在政协第一届全体会议虽然通过了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，但政务院内部组织机构如何具体设置，各级政府机关如何建立等问题都需要通过制订具体法规来解决。在政务院第1次政务会议上，周恩来首先提议为了建立政务院及所属各机关的办公制度及办事程序，成立专门小组，由董必武副总理召集，拟定具体条文；为拟定政务院及所属各机关组织通则，成立专门小组，由黄炎培副总理召集，提出草拟组织通则的原则；建立政务院及各机关的事务汇报会议制度，由政务院秘书长召集，参加会议者为各委秘书长或副秘书长，各部、会、院、署、行办公厅主任或副主任。他还要求各部门制定组织条例，为使各部门制作组织条例时有所遵循，他提出先由政务院拟定基本原则，再由各部门自拟，报政务院批准。
新中国政府成立不长时期内，在周恩来领导下陆续制定实施了一批法规性文件。
这批有关政权建设的组织通则和工作制度的文件主要有：《政务院指导接收工作委员会工作条例》（政务院第3次政务会议通过）、《政务院组织通则》（政务院第5次政务会议通过）、《政务院关于任免工作人员的暂行办法》、《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》（政务院第８次政务会议通过）、《政务院及所属各机关组织通则》（政务院第9次会议通过）、《大行政区人民政府委员会组织通则》（政务院第11次政务会议通过）、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》（政务院第14次政务会议通过）、《全国军政各级机关印信条例》（政务院第1８次政务会议通过）、《政务院关于各级政府工作人员保守国家机密的指示》（政务院第20次会议通过）等等。这些法规和制度的制定和实施，成为政府各部门依法行政的依据，为各项行政工作的顺利进行提供了法律保证，为中国行政管理的法制化进程奠定了基础。
在第一届全国人大召开前，周恩来又参与了《中华人民共和国宪法》的起草制定工作，并指导制定了《婚姻法》、《工会法》、《保障发明与专利暂行条例》、《劳动保险条例》、《关于统一国家财政经济工作的决定》、《全国税政实施要则》、《中华人民共和国土地改革法》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》等法规条例。1954年1月14日，周恩来在主持政务院会议讨论《1954年政法工作的主要任务》时指出：“经济基础变了，上层建筑也就随着改变，我们的人民民主法制也就要随着经济基础的变化、发展而变化、发展。就是说，我们的法制是逐步建立起来的、不断改进的、革命的人民民主法制。”国务院成立后，周恩来指示对过时的法律、法规进行了清理与合并，对已经颁布实施的法律、法规进行了完善，同时要求不断进行法律、法规的改革与发展创新，配合着国家建设的步伐而不断前进。周恩来对《宪法》的重要性有深刻的认识，他曾阐明“宪法草案的规定，可以使全国人心更加安定，政治基础更加巩固，各种建设都能在政治领导的巩固基础上来进行”。他主张制定宪法要从实际出发，采取慎重的科学的态度，同时强调广大行政干部必须依照宪法来执政。
周恩来的依法行政的理念不仅体现在对法律文本的重视和制定上，更体现在他对宪法及各项法律、法规的认真执行上。我国第一部社会主义类型的宪法颁布后，周恩来认为，宪法是国家第一大法，是所有执政行为的根本依据。既然有了宪法和法律，就应当依其行事，不能以个人好恶各取所需，更不能知法犯法，否则，宪法和法律便会形同虚设了。周恩来在一届人大一次会议上所作的《政府工作报告》中指出：“随着中华人民共和国宪法的颁布，我们的革命法制将要日趋完备。今后所有我们国家机关的工作人员都必须严格遵守宪法和法律，并成为守法的模范；同时还必须教育全体人民遵守宪法和法律，以保证表现人民意志的法律在全国统一施行。”
周恩来不仅重视立法工作的开展，更重视行政机关依法执政、严格执法问题。