青少年是一个社会最活跃的群体，是社会活动最积极的参与者，同时，青少年也往往是许多社会问题的受害者。但长期以来，专门针对青少年的社会政策并未引起社会的足够重视。在联合国的推动下，青少年社会政策开始受到关注，青少年政策逐渐从以保护青少年的身心健康转向以青少年的健康、发展和参与并重的综合性政策，反映了政策理念的演进。在青少年工作的具体管理与服务中，发达国家以政府为主导、充分发挥各类社会团体、志愿者作用的运作模式，无疑是一种比较经济有效的管理方式，而其依托社区开展的青少年服务和对问题青少年的矫正方式同样不失借鉴价值。
一、 青少年社会政策的理念与演进
任何政策都是在一定的理念或价值观支配下制定的，尽管青少年社会政策的具体内容非常广泛，但其背后都体现了关心青少年幸福、保护青少年权益、促使青少年发展的理念。这一理念是现代社会注重公民权利理念的一种具体体现，反映了以人为本的现代社会精神。
青少年是社会的一部分，青少年社会政策离不开社会的整体性福利保障政策。一方面，青少年社会政策是整个社会集体福利制度成长的一个伴随产物，青少年作为一个特殊的人口群体，对其权利、利益和福祉的关怀，只有当普遍地关注公民的基本幸福和权益成为社会主流，并且事实上一般个人和其他某些特殊群体的相应福利和保护政策也在发展之时，才有坚实的社会基础和制度条件。因此青少年政策决不可能是一项单方面突进的事业，是与社会中一般性公共福利或集体福利制度体系，如社会保障、教育保障、健康保障、住房保障等密切相连的。另一方面，从制定政策的理念和价值观看，青少年社会政策同样体现了现代社会对公民权利增长的必然要求，无论是国际社会的集体努力，还是具体国家或地区的独立实践。青少年政策的实质性进展离不开整个公民权利及其保护扩展的根本进程。它的发展、完善、进步，与人类社会追求公平、正义、平等等理念在整体进程上是一致的，是社会政策的一般理念延伸到青少年这一特定群体之上。
在社会政策上存在自由主义和社会民主主义两种政策模式，前者体现的是剩余主义价值观，认为社会政策只为有需要的人提供福利和服务；后者体现的是普遍主义的价值观，认为福利不只是为穷人提供，而是为每一个人提供。虽然两者在市场竞争和国家干预、自由和平等等问题的关系上存在分歧，但是，对社会弱势群体采取某种形式的补偿，满足社会需要和改善公共利益，以保证全体公民生活的安全，提高生活质量等方面基本是一致的。随着社会的发展和进步，社会政策的作用在于促进社会公平这种理念越来越成为人们的共识，其核心概念是权利，就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的，而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此在这种思想的指导下，每个公民都有权获得社会服务，人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何组织感恩戴德。因此社会政策的本质就是社会权利的扩展，按照公平性原则，社会服务的提供不应仅针对特殊群体的特殊需要，而是基于人们的普遍需要。因此在这一原则的要求下社会服务的对象范围在不断扩大。
然而，长期以来，两种社会政策模式均没有关注青少年群体。相比于儿童、妇女、老年人、残疾人等，青少年并没有被认定为弱势群体，无论按剩余主义福利模式还是按普遍主义福利模式，青少年均无福利待遇上的“优先权”，制定专门的有关青少年的社会政策并未引起社会的足够重视。正因为没有注意到青少年社会政策与一般社会政策之间的差异性，不少国家特别是西欧、北欧等高福利国家认为有关青少年的社会政策早就在整个集体福利制度体系的建立与完善过程中实现了，比如，北欧诸国所谓“从摇篮到坟墓”的个人生命全过程的福利政策包含了儿童、青少年以及其他年龄段的所有公民，瑞典的《社会服务法》中有对学校学童提供免费午餐这样的规定，以及其他涉及青少年的福利措施。（中国青少年政策研究课题组，1999）所以无须另有一套单独的政策来处理青少年的问题和需要。或者说，既然所有公民都已被一个统一完整的福利体系所均等和无遗漏地覆盖，青少年的问题便不再凸显，也就不必另外制定特殊政策。（吴梦珍，1986）即便英国、美国以及北欧的“福利国家”等，在20世纪中期之前都没有专门的青少年政策及其行政部门。
随着妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的权利和福利的保护政策逐渐获得重视，相应地，青少年群体的权利和福利问题日益凸现。青少年作为人生发展的一个重要的、特殊的阶段，有着与其他年龄段的人所不同的特殊问题。青少年是一个社会中最活跃的群体，是社会活动最积极的参与者，是社会的积极力量，在为社会的发展和进步作出贡献方面具有巨大的潜力。同时，青少年也往往是许多社会问题的受害者。从个体角度讲，青少年时期的健康成长关系到其一生的发展。从社会角度讲，青少年的健康成长事关社会的未来。通过政策文本制定专门的“青少年政策”显然更有利于青少年的成长和发展，青少年的需要才能不被分割，青少年的利益才能得到真正有效的反映与照顾，青少年的有关问题也才能获得系统的解决。
1979年，联合国大会通过第34／151号决议，把1985年定为“国际青年年”。1985年，“国际青年年”在全世界各国和地区开展。以“国际青年年”为契机，联合国推动国际社会认识到青年作为社会群体的特殊性，特别是青年在教育、就业、司法等领域的特殊需求，强调有必要制定关于青年问题的国际政策，从而初步确定了世界青年事务的重点内容。国际青年年前后，联合国大会首次通过了以下有代表性的决议： 《作出努力和采取措施以确保青年实现和享受人权，特别是受教育的权利和工作的权利》（1982）、《为青年创造机会》（1985）、《联合国少年司法最低限度标准规划（北京规则）》（1985）、《制订预防少年犯罪的标准》（1985）、《青年领域的进一步规划和适应后续行动指导方针的执行》（1987）。与此同时，围绕国际青年年“参与、发展、和平”的主题，各国政府就青年事务的管理原则达成了共识，那就是“保护青年”、“促进青年发展”与“鼓励青年做贡献”并重。国际青年年的举办促使各国以新的思路关注青年问题并成为青年事务国际进程中的里程碑，许多国家为庆祝国际青年年而成立的国家级协调机构得以保留，并转为政府处理青年事务的常设机构，从而保证了青年事务后续行动的可能性和连贯性。（董霞，2006）国际青年年标志着青少年作为特殊群体的发展及其对整个社会发展成果的公平分享，满足青少年需要、确保其福祉的共识开始形成，也表明国际社会对青少年社会政策的认识已不再限于“和平”的需要，而是更多指向青年自身的要求，即“参与”和“发展”，改变了过去仅仅注重国家导向的观念。
1995年联合国大会第五十届会议通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》（以下简称《行动纲领》），这标志着关于青年（青少年）的明确而具体的国际政策正式出台。在通过该《行动纲领》的大会决议中，明确指出“大会认识到世界各国的青年不仅是促进发展的主要人力资源，也是社会变革、经济发展和技术创新的关键动力，铭记用政策处理青年人的难题和潜力的方式问题将影响到当前的社会和经济状况以及后代的福祉和生活”引自联合国第五十届会议决议： 《到2000年及其后世界青年行动纲领》。，又指出“青年是社会重大变革的推动者，受益者和受害者”，明确了青年作为一个特殊群体和一项专门政策的适宜对象的属性。在“宗旨说明”中，则清楚地指出：“《行动纲领》为改善青年人境况的国家行动和国际支持提供了政策框架和切实可行的指导方针。《行动纲领》载有到2000年及其后的行动提议，旨在实现国际青年年的目标，创造能促进青年人福祉和改善他们生活的条件和机制。”引自联合国第五十届会议决议： 《到2000年及其后世界青年行动纲领》。
《行动纲领》根据《联合国宪章》的宗旨和原则归纳了青年发展的7个目标： （1）达到符合他们愿望的教育程度；（2）得到与他们的能力相适的就业机会；（3）确保充分参与社会生活所需的足够粮食和营养；（4）增进健康和避免患病致瘾，而且无各种形式暴力的物质和社会环境；（5）不分种族、性别、语言、宗教或无任何其他形式歧视的人权和基本自由；（6）参与决策过程；（7）确保有从事文娱体育活动的场所和设施，以改善农村和城市地区青年人的生活水平。
在具体内容方面，《纲领》较为详尽地阐述了对青年所遇问题和拥有潜力的基本看法，在此基础上，从解决青年问题和满足青年需要出发，用很大篇幅分门别类阐明了在十个优先行动领域国际社会应遵循的战略原则和具体的政策行动方案。最后讨论了执行《纲领》及其中所载政策的手段的问题，指出“为实施《行动纲领》，必须建立一个总的成全机制”，包括在国家一级，和在区域合作、国际合作层次的行动要求。《纲领》中还多处明确提出各国政府制定和实行专门的青年政策的要求。
《纲领》是对参与决议的各国共同认可的、在青少年领域应采取的基本政策之原则的归纳表达，它本身是一个标准的国际性青年政策的文本。尽管其权威性不如一国政府的政策，但它仍对各国具有一定的约束性。特别是当各国表决通过《纲领》中关于“制定本国明确的青年政策”的有关条文时，势必多少对其实际制定与推行有关政策形成压力。
《到2000年及其后世界青年行动纲领》提出后，国际间围绕推动专门的青年政策和方案发展的潮流显著增强。首先是按《纲领》规定的要求，各国负责青年问题的部长区域会议和区域间会议，以及联合国主持定期开会，就有关青年的问题进行全球对话的活动明显增多。1996年在维也纳、1998年在葡萄牙的布拉加举行了联合国系统世界青年论坛第二届和第三届会议，并提出了相关报告，此外联合国系统与青年有关机构、组织（包括非政府组织）同各区域和区域间会议的合作亦广泛开展。1998年8月8—12日，根据联合国大会第52／83号决议和联合国经社理事会第1997／55号决议，在葡萄牙里斯本，葡萄牙和联合国合作举办了“世界青年事务部长级会议”。该会议有各国政府代表参加，通过了《关于青年政策和方案的里斯本宣言》，标志着国际青年政策运动进一步的深化发展。
《里斯本宣言》基本上可视作对《世界青年行动纲领》有关战略和政策原则的进一步明确化。在具体表述上，《宣言》更明确地认识到“政府和社会作出努力以更有效处理青年人在经济、社会、教育、感情、文化和精神等方面的各种需求及有关青年的问题”的重要性与紧迫性；《宣言》更“关切地注意到”青年当中各类不同群体的特殊问题与具体处境，如生活贫困的青年、失业青年、流浪和无父母的青年、残疾青年、少数民族青年、犯罪越轨和其他边缘青年等，并尝试提出更有针对性的具体政策、方案联合国大会第A/53/378号文件“附件一”，《关于青年政策和方案的里斯本宣言》。。
在强调用“青年政策”来满足青年需要、解决青年问题上，《宣言》的立场比之《行动纲领》的态度更加明确集中。《宣言》指出“拟定和执行有利于青年男女的战略、政策方案和行动是每个国家的责任”，“我们承诺致力于国家青年政策——（1）确保获得最高政治级别的承诺，包括提供充分数额的资源，在适当的级别上拟定和执行之并开展后续进程；（2）在适当级别上拟定国家青年政策，以执行《行动纲领》……（3）在2000年以前制定必要的政策和方案以提供青年男女的生活标准，以能有效执行在《行动纲领》内预见的部门间性质的青年政策；……”同上。《宣言》还对政策制定中发挥青年人的参与作用，支持正式与非正式青年组织和网络之间的合作，采用可衡量的目标和指标为评价政策的执行情况提供共同基础等，做了具体的说明。《宣言》的其余部分较详尽地阐释了围绕“参与、发展、和平”三个主题及《行动纲领》确定的优先政策领域所应采取的具体政策与方案内容。
总体上看，如果说《行动纲领》表达了国际社会促进青少年的成长与价值实现的基本理念，《里斯本宣言》则是专门针对各国政府依据这些理念制定具体政策，特别是与青年相关的部门遵照执行的蓝本。从《行动纲领》到《里斯本宣言》，反映了青少年政策本身的价值观导向越来越指向青少年自身的发展需要与福利需要。至此，青少年事务与政策的理念开始注重从青少年发展需要出发，为青少年成长创造良好的生存环境，并且认同这是国家的责任。青少年政策本身的内涵逐渐从以保护青少年的身心健康为基础的政策转向以青少年的健康、发展和参与为基础的综合性青少年政策，指向以青少年自身发展与福利需要为依归的政策。尽管青少年政策绝不仅仅限于围绕青少年福利、权益保护、自身发展等方面，可能还有其他方面的内容。但是，青少年政策的发展重点在于有关青少年权益的界定和保护、各项福利的安排措施，以及具体服务的组织提供等方面。说到底，这是公民权利增长的必然要求，即政府不再只是单方面从社会出发去要求其对象，而是反过来，政策的合法性首先在于： 它满足了对象的需要，从而最终也有利于社会。
20世纪90年代后受到全球化的影响，在世界范围内形成了一个错综复杂、充满矛盾与冲突的“青年困境”，青少年问题已经成为世界各国保持社会稳定的一个不可忽视的重大问题，成为国际社会普遍关注的一个焦点。各国政府对青少年群体有了全方位的重新认识，意识到必须尊重青少年的合法权益，重视青少年的地位和作用，争取青少年、引导青少年、教育和服务青少年势在必行。在此理念下，各国政府积极行动起来，结合本国实际情况落实《纲领》，纷纷建立青少年事务的跨部门协调机构，制定国家青少年政策和相关法律，开展青少年发展和服务项目。无论是自主行动，还是在联合国的框架下开展有关青少年政策方面的行动，各国青少年事务管理与社会政策都越来越朝向立法化与权威性更强的方式发展。
二、 国际社会青少年事务管理经验