光绪帝在一年年长大。慈禧太后在按照自己的意愿一步步地塑造着未来亲政的光绪帝。
她为光绪帝指定了皇后。这位皇后就是她的亲侄女，后来的隆裕皇后。
光绪帝大婚后，慈禧便把政权交给了年轻的皇帝。这就经过了听政，到训政，直至归政的历史过程。
慈禧虽然归政了，但她仍然隐控朝政。任何人都明白，最高领导权仍然掌握在慈禧手中。但不管怎么说，在表面上，光绪帝确实是亲政了。
第一、造颐和园
颐和园原名清漪园，是乾隆帝为给他的母亲钮祜禄氏庆祝60寿辰而造的，历时15年，耗银450万两。咸丰十年（1860年）英法侵略军占领北京，将清漪园及圆明园一起烧毁。同治七年（1868年）御史德泰揣摩慈禧心态，上奏请修圆明园，因遭到诸王大臣反对而未果。同治帝大婚后慈禧又欲修园，因大学士李鸿藻谏止而作罢。同治帝亲政后，在慈禧的默许下，于同治十三年（1874年）开始动工修复圆明园，受到奕、奕的阻止，但同治帝仍然我行我素，后来慈禧假充白脸，出面干涉，才平息了一场风波。应引为注意的是，此时的奕是反对重修圆明园的。
但是，当奕的儿子载湉即帝位后，奕却一反常态，而主张为慈禧修园了。奕此举是老谋深算的。一是邀得慈禧的宠幸，二是为载湉亲政预为准备。光绪三年（1877年）冬，奕想重修清漪园，但为御史郭从矩条陈所阻。但是此后数年，奕一直“耿耿于心，迄难缄默”。
光绪十一年九月五日（1885年10月12日）海军衙门成立。当日慈禧发布懿旨：“著派醇亲王奕总理海军事务，所有沿海水师，悉归节制调遣；并派庆亲王奕劻、大学士直隶总督李鸿章会同办理；正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理。现当北洋练军伊始，即责成李鸿章专司其事，其应行创设筹议各事宜，统由该王大臣筹详慎规画，拟立章程，奏明次第兴办。” 这道懿旨，便是设立海军衙门的正式公文。奕任总办，奕劻、李鸿章任会办，善庆、曾纪泽任帮办。而北洋海军的组建专由李鸿章负责。
身负总办重责的奕在第二年，即光绪十二年八月十七日（1886年9月14日）上一《奏请复昆明湖水操旧制折》，内称：“查健锐营、外火器营本有昆明湖水操之例，后经裁撤。相应请旨仍复旧制，改隶神机营，海军衙门会同办理。” 翁同龢深知奕其意，在日记中写道：此举是“盖以昆明易渤海，万寿山换滦阳也” 。这是暗语。渤海，指北洋海军；滦阳，指承德避暑山庄。是说名义上是在昆明湖上训练水师，实际上是为了给慈禧修清漪园。
从光绪十二年起，在筹建昆明湖水师学堂的名义下，清漪园工程如排云殿便开始了。二月初一日（3月13日）以光绪帝名义发布上谕：“其清漪园旧名，谨拟改为颐和园。殿宇一切，宜量加葺治，以备慈舆临幸。恭逢大庆之年，朕躬率群臣，同申祝悃，稍尽区区养尊微忱。” 清漪园改名颐和园，取“颐养冲和”之意。从此，颐和园工程便大张旗鼓地进行了。此时的光绪帝已16岁，慈禧归政在即，颐和园是其颐养天年之最好所在，颐和园工程必须加紧进行。而颐和园工程经费无着，海军衙门便成了颐和园工程的“银库”了。
奕身任海军衙门总办，又兼管神机营，他可以名正言顺地为颐和园工程筹款了。重修颐和园挪用海军经费大体来源于以下几个方面：一是海军巨款的息银。奕借李鸿章之力筹到海军巨款260万两，其中广东lOO万两，两江70万两，湖北40万两，四川20万两，直隶20万两，江西l0万两。 奕命将此款存储生息，共得息银40万两，被用来重修颐和园。二是海防捐。海军衙门收到各省的海防捐银157.8万两。梁启超说：“名为海防捐者，实皆颐和园工程捐也。” 三是所谓海军衙门“闲款”45.75万两，用于工程。四是挪用海军经费正款。从1888年开始，到1894年七年间，每年挪用30万两，共拨银210万两。有人估计，到1894年甲午战争为止，颐和园工程挪用的海防经费约为库平银860万两。
慈禧到底挪用了多少海军经费？有的说是3000万两 ，有的说是2000万两 ，有的说是8000万两 ，有的说是300万两。因颐和园工程档案已被销毁，准确数字很难求得，但大体约860万两，还是可信的。
此外，另一项借慈禧归政后颐养之地的三海（南海、中海、北海）工程也挪用了大量的海军经费。据统计，从光绪十一年（1885年）四月起到光绪二十一年（1895年）四月止的10年中，整个三海大修工程的经费总额约为600万两，而其中从海军衙门经费中挪用的就达436.5万两。 颐和园工程和三海工程总计挪用海军衙门经费为1300万两。北海海军的7艘主力战舰，即定远、镇远、济远、经远、来远、致远、靖远的购置费为778万两。慈禧为大修楼台殿宇所挪用的海军经费可以再增加两支原来规模的北洋舰队。然而，奕在海军衙门存在的9年中没有购置过一艘新舰。
慈禧为一己之私利，置海军建设于不顾，这就为中日甲午战争的失败埋下了祸根。
第二、慈禧训政
光绪十二年（1886年），光绪帝16岁，已届亲政年龄。按照清朝祖制及臣民心态，慈禧太后不得不考虑归政问题。经缜密思考，她于六月初十日（7月11日）召集醇亲王奕及军机大臣礼亲王世铎等人，表示明年归政，并发下懿旨：“著钦天监于明年正月选择吉期，举行亲政典礼，所有应行事宜及应复旧制之处，著各该衙门敬谨查照成案，奏明办理，将此通谕中外知之。” 措辞不可谓不诚恳，态度不可谓不明朗。但这都是假象。慈禧召见奕等人，目的既是抢先一步作出归政的姿态，又是对他们真实心理的一个政治试探。在近30年臣事慈禧的政治生涯中，奕早已深谙慈禧的权术。如果慈禧诚心归政，载湉真的亲政，作为载湉生父的奕当然求之不得。因为那时他的权势比现在要更加煊赫。但他深知这只是梦想。而且这一梦想稍露端倪，他就得身败家亡。这是一次不动声色、不着痕迹的心理较量。不出5天，奕终于想出来一个“训政”的主意来代替“垂帘听政”。
六月十五日（7月16日），奕奏：“王大臣等，审时度势，合词吁恳皇太后训政。敬祈体念时艰，俯允所请。俾皇帝有所禀承，日就月将，见闻密迩，俟及二旬，再议亲理庶务。” 奏请慈禧训政二年，再行归政。同时为了示之以诚，又建议归政后，“必须永照现在规制，一切事件，先请懿旨，再于皇帝前奏闻”。就是说，即使归政了，目前的政治格局也要永远保存下去。世铎奏，皇太后“训政数年，于明年皇上亲政后，仍每日召见臣工，披览章奏”。伯彦讷谟祜上奏亦是此意。他们几乎异口同声地请求太后训政。《慈禧外纪》说：“凡太后所用之人，皆有不安之意。恐帝亲政之后，不能保其权位也。以是之故，太后下谕归政而上奏请延长垂帘之期者甚众。” 这话不无道理。
面对诸王大臣哀哀恳求，慈禧不给面子，发下懿旨：“该王大臣等所请训政数年及暂缓归政之处，均毋庸议。”并明确表示：“皇帝亲政典礼于明年正月十五日举行。”这是第一个回合。奕自知火候不到，便“重申愚悃”，“再行沥陈”。同时上奏队伍中又加上了锡珍、贵贤等人。一时在朝野上下形成了一片恳请训政的呼声，慈禧见时机已经成熟，便半推半就地“勉允所请”，“于皇帝亲政后再行训政数年” 。
慈禧为使训政制度化，面谕世铎等人：“将应行酌复旧制或变通办理及暂缓举行各事宜，公同酌议。”世铎心领神会，同奕商定数款，史称《训政细则》，其主要之点是：“一、凡遇召见引见，皇太后升坐训政。拟请照礼臣会议，暂设纱屏为障。一、中外臣工呈递皇太后、皇上安折，应请恭照现式预备。奏折亦恭照现式书写。一、近年各衙门改归验放验看开单请旨及暂停引见人员，拟请循照旧制，一律带领引见，仍恭候懿旨遵行，排单照现章预备。一、乡会试及各项考试题目，向例恭候钦命者，拟请循照旧制。臣等进书恭候慈览，择定篇页，请皇上钦命题目，仍进呈慈览发下。……一、内外臣工折奏应行批示者，拟照旧制均请朱笔批示，恭呈慈览发下。”
这里的“恭候懿旨遵行”、“恭候慈览”和“进呈慈览发下”等语明确昭示一切权力仍归慈禧，光绪帝不过是一个十足的傀儡而已。从这个《训政细则》可以看出，太后训政、皇上亲政是并行的体制，其实与过去的皇太后垂帘听政没有什么本质区别。区别只在于光绪帝在名义上是亲政了，但事事仍必须听命于慈禧太后。“光绪的亲政便成了一句面子上的空话，全部的政权依然牢牢地握在太后自己的手掌里。”
光绪十三年正月十五日（1887年2月15日）为光绪帝举行亲政典礼。慈禧太后于慈宁门接受了光绪帝率王公大臣所行之贺礼，而后御太和殿受贺，在保和殿筵宴。从此，清帝国的臣民便知道光绪帝亲政了。
第三、太后归政
慈禧训政后，便关注起17岁的光绪帝的婚事来。光绪十三年十二月初八日（1888年1月20日）慈禧发下懿旨 ，申明皇帝大婚典礼所需物品应先做计划，报礼仪处审批。这说明为光绪帝筹办婚事已正式启动。十四年正月十七日（1888年2月28日）慈禧再颁懿旨，办光绪帝大婚著户部筹拨银500万两。 五月初八日（6月17日）慈禧又颁懿旨：“皇帝大婚典礼，著于明年正月举行。” 慈禧的这几道懿旨明确规定了光绪帝大婚的计划、费用和日期。