载《新视野》（核心期刊）2010年第6期。中国人民大学复印报刊资料《中国特色社会主义理论》2011年第3期全文收录。
今年是邓小平《党和国家领导制度的改革》发表30周年，我们又正好以这件事作了这次政治文明论坛的题目。这促使我又重温了邓小平关于政治体制改革的众多论述，而且颇有“温故而知新”的感觉。
制度比个人更重要
在《党和国家领导制度的改革》中有一段非常经典的话：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。这是一段包含了我党几十年执政、特别是“文化大革命”十年沉重历史教训的哲学思考，也是一个亲身经历了这一历史全过程而且本人曾三下三上而饱经沧桑的睿智老人的警世之言。他三十年前说的这段话至今对我们启示良多。
重温邓小平关于政治体制改革的论述
要从制度层面思考问题。斯大林、毛泽东的错误所从何来？是个发人深思的问题。斯大林破坏法制、毛泽东发动“文革”，这样的事情之所以能够发生，主要不是个人思想、道德问题，不是个人作风、偏好问题，从根本上说是制度、体制问题，这是邓小平这段话的核心思想。在他看来，我们应当把国家的稳定和发展、社会的繁荣和进步寄托在建立一套好的制度上，而不能寄托在个人身上。他总是说：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动就会出现不稳定。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第272页。“我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第311页。所以邓小平的结论是制度、体制比起个人思想、道德、作风、偏好显然“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，因而也就更重要，更靠得住。
要从制度层面解决问题。要想从根本上避免再发生“文化大革命”这类错误，彻底消除邓小平指出的官僚主义、权力过分集中、家长制或家长制作风、领导干部终身制和特权等现象就必须从政治体制层面着手。邓小平告诫大家：“如果不坚决改革现行制度中的弊端”，不但现在的弊端解决不了，而且“过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。，就在发表《党和国家领导制度的改革》之后几天，邓小平在回答意大利记者法拉奇问到如何能够避免“文化大革命”再次发生时，回答道：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第348页。可以说，这也是邓小平当年非要推进上层建筑（政治体制）改革不可的深层原因。
制度、体制层面的问题只能从制度、体制层面解决。如果说对于邓小平当时分析的那些问题来说，制度、体制层面的问题只能诉诸制度、体制层面来解决的话，那么我们现在面临的许多带有体制性的新问题也只能如此。比如现在权力腐败、群体冲突以及司法恶性事件等问题，并不是个别的偶发现象，因而是带有体制性原因的。但我们在分析腐败现象时，往往只说到官员个人道德问题；在分析群体冲突时，往往只关注到应对方式方法问题；在分析司法恶性事件时，往往只揭示了个别的偶然因素等等，并没有或很少涉及体制方面的原因，远不如邓小平当年看得那么深、那么透。而在寻求解决这些层面存在的问题时，又往往只是诉诸于道德修养和思想教育，诉诸于案例分析和应对方法，诉诸于技术层面的改善，而几乎没有从体制层面去求解。当然，我们不是说，道德、方法和技术层面的问题不应关注、不应解决。但是，要从根本上大面积、长久性地解决问题，恐怕还得从源头上着手。因为在什么层面发生的问题，也只能在什么层面上去解决，这是解决问题的一般规律，也是历史唯物主义的一般要求。问题既然发生在体制、制度层面，也只能在体制、制度层面寻求解决，否则只能是缘木求鱼、刻舟求剑而已。
看来，在制度比个人更重要这一点上，我们仍然需要向邓小平学习。
问题是党要善于领导
在《党和国家领导制度的改革》中，一个最重要的问题是邓小平想解决党如何领导国家的问题，即建立一个什么样的党领导国家社会的制度的问题。应该说，这个问题在现在仍然是一个非常重要而尚未得到很好解决的问题。文中有这样一段话：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。……我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第341-342页。话说得很清楚，我们过去的错误和现在的弊端，不是根源于党的领导“不强”，而是根源于“不善”。按照邓小平的论述，这种不善于进行党的领导的重要特征就是“权力过分集中”和“干预过多”等。显然，根据邓小平的意思，我们从革命党到执政党的转变，只靠坚持和强化党的领导还不行，还必须改革和完善党的领导，还必须通过改善党的领导制度和组织制度，把党转变成为善于领导国家社会进行建设的党才行。
在这里有几个层次的问题。
要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位问题。1980年8月，邓小平说：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页。这一年的十月，他进一步指出：“党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第173页。在这里，针对过去权力过分集中、党干预过多的现象，邓小平提出了一个极其重大的问题。这个问题之所以重大，是因为这是所有执政党都应当解决，而所有工人阶级的执政党都没有很好解决的问题。我们党作为执政党同样也需要研究自己的地位问题，也需要在党与国家社会的关系中找准自己的位置，才能实行有效的领导，才能实现国家的长治久安和健康发展。邓小平对于自己提出的这个定位问题是怎样回答的呢？下面是他的回答。
党要管大事。按照邓小平的理解，“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事”。他举例说：“党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管，现在实际上没有做到。”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第362页。什么是党应该管的大事呢？按照邓小平的说法，有这样几点：一是“党的领导要体现在制订和实现党的路线、方针、政策上”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第173页。。他还说过党要“集中精力管党，管路线、方针、政策”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第321页。。二是“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第173页。。三是“党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第122页。。四是“党委主要管党”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第167页。。包括管好党的思想建设（思想政治工作）、组织建设、作风建设、制度建设等。这样，邓小平提出的党要管的大事就很明确了：一管路线方针政策；二支持和领导人民当家作主；三领导人民制定法律、实施法律；四党主要管党。而且，他认为这几条是全党上下都应当遵循的，对全党都普遍适用的。用他的话说就是“整个国家（这里指党的中央组织——引者注）是这样，各级党的组织也是这样”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第173页。。我理解，这就是邓小平对自己提出的如何给领导国家和社会进行建设的执政党定位问题的回答。这个回答科学地解决了执政党在国家社会中如何定位的问题。
对党要管党的理解问题。对“党要管党”是有不同理解的。邓小平的原话是这样说的：“党委主要管党，这不是削弱党委领导，而是加强党委领导”《邓小平思想年谱（一九七五~一九九七）》，中央文献出版社1998年版，第167页。。他显然是针对可能发生或已经发生的对“党要管党”的误解而说的。当时有人认为，邓小平这是在提醒我们：党现在管的事情很多很多，不要忘了还有一条就是党要管好自己的事情。但是，邓小平的意思显然不是这样的。他是要让党委少管一些具体事，要用主要精力管好与党有关的大事情，这恰恰是对党的领导的加强；如果事无巨细什么都管，就没有精力管党的大事了，这才恰恰是一种削弱。也有人认为，邓小平不让党管政府和其他方面的事了，党的领导就不那么直接、有力了，这是对党的领导的一种削弱。显然这也不是邓小平的意思。因为他认为，只有这样才可以让党集中精力管好党应该管、而且也必须管的那些大事，也只有这样才是对党的领导的真正加强。现在看来，我们对“党要管党”（准确地说，是“党主要管党”）只能按照邓小平自己的理解来理解。
建立强有力的国家系统
在关于政治体制改革的众多论述中，邓小平对国家运转体系如何构建，有很多论述。当然，这些论述是以党政分开（这个问题我们后面要说）为前提的，也是以政府为主体展开的。其中，下面的这段话颇具代表性：要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第339页。，要“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围内的工作”《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第321页。。这就是说，在党政分开的条件下，政府在党的路线、方针、政策的指引下，应该相对独立地担负起国家行政运行的职责。这应当是邓小平给政府提出的一个定位。
在邓小平关于国家运转体系的论述中，还涉及到国家司法方面的问题。他说：“属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第163页。这里，他一方面讲了政府应该运用法律手段解决法律范围的问题，另一方面也包含了司法方面的事情应当由国家司法机关去依法解决的意思，这些涉法问题都不宜由党出面干预。应该说，这在一定意义上也提出了司法独立的问题。