统筹城乡发展的实质，是促进城乡二元经济结构的转变。我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向。“三农”问题过去主要是农业生产问题，现在是在围绕“农”字做文章的同时，更要注重从“农”外找出路，通过“三化”——工业化、城市化、市场化，促进“三农”问题的根本解决。下一步的经济改革，要着眼于建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，国家政策要对解决“三农”问题给予更大支持。统筹城乡发展，要求把解决农村和农民问题作为一切工作的重中之重，这为下一步解决“三农”问题指明了方向。
破解“三农”问题，或者说当前农村工作的任务有三条：保证有效供给，增加农民收入，保持社会稳定。现在，农业问题基本解决了，但农民问题、农村问题还没有解决。农民问题是“三农”问题的核心。现在的农民问题表现在哪些方面呢？
一是农民太多。至今还有9亿多农民。一个工业化现代化国家，不应是一个农民占到了75%的国家。如何减少农民比例这是我们今后要完成的重大任务之一。
二是农民较穷。农民穷是比较城市居民而言的，是比较我们的经济成就而言的。十六大报告说我们要建设惠及十几亿人的“全面的小康社会”。从1978年到2001年，我国的GDP翻了三番多，年递增9．35%，但农民的收入却没有得到很大的增加。这几年略有增加，主要是靠打工和非农经营收入。事实上中国现在还有62%的农民单靠农业收入，而这部分农民的收入，这些年是在减少的。城乡人均收入差距1995年是2．72∶1，2001年为2．92∶1，2002年为3．1∶1，2003年扩大为3．2∶1。
三是农民内部分化。表现在收入上，前面讲的农民收入是平均数，在平均数下面掩盖了很多问题。以2001年为例，当年农民人均纯收入为2366元，其中在平均数以下的占58%。有13．22%的农民的年收入在1000元以下，也就是还有1亿多人为贫困农民，其中2000多万为绝对贫困农民。
四是农民失地而带来的问题。有不少地区在“加快城镇化”、“经营城市”等口号下，空前规模地侵夺强占农民的土地，所到之处，毁农民的庄稼，拆农民的老屋，强占农民的耕地，逼迫农民迁移；只按计划经济时期规定的标准给予极少的土地补偿费。这种不平等不等价的交换，一方面使失地农民数以千万计，另一方面有些地区的政府、官员、不法房地产商则从中渔利。这数万亿元资金，成了这些年不少地方政府的第二财政，并主要用于城市建设，这对农村对农民则是莫大的损失。有人推算，这笔资金如果大部分能用到农村的公共设施和基础设施建设上，农村的发展将大为改观，城乡差距就不会像现在这样悬殊。这种计划经济体制模式的征地办法，现在看是多快好省的，实际上后患无穷，既对农民不利，对农村发展不利，对国家对城市发展也是不利的。
城乡差距的扩大，主要是通过以下两个渠道：
一个是通过农民工。据农业部统计的数字，2002年我国有农民工9460万，按当年二、三产业的劳动生产率，平均每个农民工为城市创造了2．5万元的价值，但他们的平均工资却只有8000元。每个农民工为打工的城市做了1．7万元的贡献。这样9460万农民工共给国家和城市做了1．6万亿元的贡献。农民工老了，病了，残疾了，送回农村；农民工的老人在农村养着，农民工的孩子在农村接受义务教育。城市只用农民工的劳动，农民工的一切社会保障、社会福利全推给农村。这样的不平等不等价交换，农村焉能不穷，农民焉能不苦？
另一个渠道是通过征地。全国征地所得一年好几千个亿，哪个地区征地越多，富得也越快。这就使得城乡之间本来就很大的差距变得更大了。
从以上可以看出，我国目前的“三农”问题还依然严重，需要进行认真反思。落实科学发展观，建设社会主义新农村，在“三农”问题上就应制定出相应的方针和政策。
第一，彻底打破计划经济体制下的“三农”政策。从根本上说，农村问题和农民问题的主要根源在于计划经济体制下所形成的一套农村、农业政策还没有得到彻底改变。我国一开始学习苏联，搞计划经济，实行合作化，农民丧失了生产经营自主权，农业的任务就是保障供给，保证满足国家对农产品的需要。农民向国家交售的粮食价格是由国家来定的，农民卖粮给国家叫作给国家做贡献，是卖“爱国粮”，根本不是等价交换。因此，农村问题和农民问题从根本上说还是个深化改革的问题。
第二，改革计划经济体制下的户籍制度。计划经济体制下长期实行城乡分治的户口制度，形成了我国“城乡分治、一国两策”的二元社会结构。在经济上，农业人口和城市人口在税赋、就业等方面所享有的国民待遇不同。而这种不同在政治上表现得尤为明显。选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举产生一个代表，而农村人口却是96万人产生一个代表。在社会上，农村人口在教育、医疗、社会保障等方面与城市人口所享有的国民待遇也有巨大差距。
第三，改变国民收入分配对农民的歧视性。我国的国民收入分配的格局在很大程度上仍然是沿袭计划经济体制的政策，这种分配格局是不利于农村和农民的。比如，为什么农村的义务教育问题长期解决不好？其根源就在于现有的义务教育经费分配格局严重不利于农民和农村。据国务院发展研究中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担。既然是实行义务教育，就应该是城乡一体的，都应该由国家来承担，或主要由省级财政来承担，不能往下推压。又如，国家卫生经费的分配格局也不利于农民。国家每年的卫生经费支出是几千个亿，但是85%给城市，只有15%给农村。现在农村的合作医疗体系基本上瘫痪，很多地区的农村缺医少药。
第四，要解决陈旧的观念。城乡之间的剪刀差问题是一切发展中国家现代化过程中都存在的一个问题。但根据二次世界大战以后发展起来的工业化国家和地区的经验，一般是在工业发展经过20多年以后就开始反哺农业。而我们现在已经过了50多年了，还在大量地向农民索取，结果城乡差距这些年不仅没有逐步缩小，反而城乡之间的剪刀差越来越大。所以，我国已经到了工业反哺农业的时候了。
从以上分析可知，不从根本上解决体制性的束缚问题，我国的农民问题和农村问题就远不能得到解决。要深化农村体制改革，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解脱出来；要下决心改革户籍制度；国民收入分配格局要向农村和农民倾斜，尤其是文教、卫生等公共服务方面；改革乡镇现有的行政体制包括财政体制，逐步缓解乡镇一级负债累累、干群关系紧张的局面。特别是要改革现有的土地承包制度。毛泽东在新民主主义革命时期就指出，中国革命的问题是农民问题，而农民是土地问题。所以，共产党打土豪、分田地，赢得了人民的拥护，得民心而得天下。今天，尽管形式发生了很大的变化，但中国的现代化，最难的，也是最后的验收标准仍然是农民和农村问题。而农民问题和农村问题的核心是土地问题。土地定，天下定。
二、统筹区域发展，缩小地区差距
统筹区域发展的实质，是实现地区共同发展。保持比较发达的地区快速发展的势头和扶持落后地区的发展，都是国家的既定政策。地区差距不仅表现在东部和中西部之间，也表现在省、自治区、直辖市之间，还表现在省、自治区内部地区之间。地区差距问题要在工业化、城市化和市场化的发展进程中逐步得到解决。
温家宝总理在2004年“两会”中外记者见面会上，提到了东西差距问题，他说了一个数字，即中国沿海五六个省市GDP的总值占到了全国的50％以上。中国经济发展中存在的地区差距由此可略见一斑。
由于我国东西两地在自然地理条件、物质技术条件和经济增长惯性等方面的差距较大，发展不平衡，要实现建设全面小康社会目标，要求我们必须努力尽快缩小东西部地区的发展差距。也正因如此，继20世纪80年代沿海发展战略、90年代末西部大开发战略之后，全面贯彻统筹区域经济社会协调发展的战略布局，坚定不移地实施西部大开发战略，振兴东北地区等老工业基地，继续鼓励东部地区加快发展，有条件的地方率先实现现代化，实行东西互动，带动中部发展已成为我们的基本国策。目前我国新的区域发展格局正在形成，即：西部提速，东北攻坚，东部保持，东西互动，拉动中部。而统筹区域发展，建立促进区域经济协调发展的机制，对于促进我国经济社会全面、持续、稳定和健康发展的意义则是不言而喻的。
形成具有我国特色的促进区域经济协调发展的机制必须要有新思路。在这方面，既要学习和借鉴西方发达国家在区域协调发展方面的相关机制和习惯做法，又要根据我国现实情况，解决我国体制转轨情况下所特有的一系列问题，同时，也要照顾到社会主义的本质属性。要构建中国特色区域经济协调发展机制，一是必须摒弃以前那种自上而下、政府操控、以计划为形式、以生产力布局为主要内容的一统性的刚性规划；二是必须拓展现有区域规划的内涵，采取发展规划、控制规划和经济调节政策相结合的形式；三是必须把定期性的涵盖全国范围的常规性区域规划和不定期开展的有重点的大区域规划结合起来；四是必须有相关法律制度作保证，没有经过任何公众咨询的规划政策，在法律上都应视为无效。每一轮新区域规划的出台，都必须有相应的法律依据。区域规划的实施，必须严格按照法律规定的实施步骤和操作程序进行。
国家信息中心经济预测部“中国地区经济分析系列课题组”的专家也对协调我国区域经济发展提出了自己的对策建议。
第一，要淡化行政区划色彩，强化经济区域功能。打破部门、地域界限，本着“互惠互利、优势互补、结构优化、效益优先”的原则联合起来，推动城市间、地区间的规划联动、产业联动、市场联动、交通联动和政策法规联动，通过整合区域资源，调整区域产业结构，壮大跨区域的龙头产业，以较低的成本促进产业优势的形成。
第二，加强行政区划调整研究。随着经济体制改革的深入、生产力水平的提高和交通通信条件的改善，我国现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素越来越明显，改革的要求越来越迫切。通过行政区划制度的变迁使各地方利益集团之间重新签约，对资源和利益进行重新分配，是一种体制创新思路，有利于改善中国的社会利益结构，也是促进区域经济发展的一种思路。目前在不完全具备条件的情况下，应加强这方面的研究。
第三，做好大区域发展规划。2003年以来，特别是在长三角和珠三角，有关区域经济整合的会议频频召开，相关的政策和措施正在或将要出台和实施。因此，对中央政府而言，应及早考虑跨行政条块的一体化的区域经济、大都市圈怎样才能规划好、建设好、管理好、调控好的问题，考虑长三角和珠三角这两大区域中的交通系统、信息网络、金融监管、司法体系和环境保护等等，如何配置得更为合理，做到未雨绸缪。
第四，要理顺资源价格体系。现在我国区域间合理分工和商品交换的主要阻力有两个：一是自然资源产品相对低价、工业制成品相对高价的不等价交换，二是地区分割和地区封锁。因此，协调区域市场需要统一开放的市场体系，建立全国统一的市场体系，而其中最为关键的是要理顺资源价格体系，提高生产要素价格的市场化程度。
此外，对不发达地区给予政策支持、加强不发达地区的智力培育也是国家必须做的。国家要在各地区发展的着重点上集中投入资金、引入技术，培植主导产业部门，使之真正带动周围地区的发展。
最后就是要进行传统产业创新，支持中小企业发展。不发达地区大多不具备发展高新技术产业的技术、人才和资金等条件。一个区域的经济优势往往根植于经济特色上，切勿盲目攀比发展高新技术产业。为了实现这一发展目标，需要加大对中小企业的支持，使不发达地区尽快形成各具特色的中小企业集群，造就其经济发展的原动力。
三、统筹经济社会发展，实现全面进步
统筹经济社会发展的实质，是在经济发展的基础上实现社会全面进步，增进全体人民的福利。随着温饱问题的解决和改革的深入，经济发展中的社会问题日益凸显出来。社会发展领域存在的问题，许多同经济转轨过程中政府职能不到位有直接关系，需要转变政府职能。社会保障、科学技术、文化教育、公共卫生和医疗等领域有其特殊性，政府必须承担起应负的责任，不能简单地提“市场化”或“产业化”的目标和口号。
（一）我国目前不协调的表现
我们历来是主张两条腿走路的，经济和社会，“两腿”都要长。现在是一条腿长，一条腿短，这是走不快的。“长腿”指的是“经济”，“短腿”指的是“社会”。
2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元，到2020年我国人均国内生产总值预计将达到3000美元。根据世界发展进程的规律，在人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段，意味着经济社会发展进入一个新的关键阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。用中科院可持续发展战略研究组组长牛文元常说的话来概括，是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。
在这个阶段，城乡之间、区域之间、产业之间以及占有资源不同的人群之间的收入差距还会拉大，而随着收入提高及差距拉大，各种利益关系日益复杂，如果处理不当，就容易引发社会不稳定。拉丁美洲和东南亚一些国家都在这一阶段出现了经济停滞甚至社会动荡。
在这个阶段，社会消费升级日益多样化，与此同时，人们对社会政治生活的参与要求日益提高，而新的制度体系的完善和定型需要一个较长的过程，新旧体制、机制的衔接又不及时、不到位，就有可能产生社会无序、行为失范等问题。