书城政治改革没有回头箭
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第33章 城乡一体化:反思、风险与策略

温家宝总理在2010年3月“两会”后的记者招待会上讲过一段话,他说中国的改革是全面的改革,如果没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设都不能成功。我想借助总理这个话再引申一句话,我认为中国的现代化是全面现代化,如果只有城市现代化,没有城乡一体化,中国的现代化不可能真正成功。

我们讨论农村改革,讨论中国的城市化、城乡一体化的时候,最终聚焦到三个关键问题。第一,过去中国城市化的最大教训是什么?第二,城乡一体化的本质是什么?第三,未来推进城乡一体化最大的风险是什么?如果能够对这三个问题达成一些基本共识的话,我觉得可能在城乡一体化推进过程中,农村改革发展过程中可能会消除很多重大分歧。

一、过去中国城市化的最大教训是什么?

过去中国城市化的成就很大,城镇化率从1978年的17.8%增长到去年的46.6%。陈锡文主任说这一数据可能严重高估,不过,即使高估,中国城市化方面的成就是显而易见的。我觉得,过去城市化最大的教训就是双重剥夺了农民,尽管这不是我们政策的主观意愿,因为从当年的包产到户,到乡镇企业的崛起,到大规模的农民工进城,再到新农村建设,我们似乎无一不是从维护农民、农村和农业的利益出发的。但是,非常遗憾,整个政策过程的结果却是无意识地对农民形成了事实上的双重剥夺。其具体表现在:

第一,农村源源不断地向城市提供了初中以上文化素质的合格的劳动力,但是这些劳动力进城以后不能有平等的就业机会,不能享受平等的待遇。他们付出最大的劳动,拿到的报酬是非常少的,并且没有基本的社会保障,这部分人口大概是2亿;第

二,我们的城市化在不少地方实际上演变为“圈地化”。政府没有让农民公平地参与土地增值的收益分配。也就是说,土地增值收益部分,绝大多数都让政府获取了,这在一定意义上造成了第二重对农民的剥夺。

这种对农民的双重掠夺造成三个严重的后果:首先,没有把中国的二元社会变成一元社会,反而演变为三元社会。世界上所有国家的城市化几乎都是使农民变成市民,我们却没有。这数以亿计的离土劳动力,最终绝大多数都演变为农民工,从而构成一个独特的群体。中国的社会结构也由城市、农村二元社会结构演变成城市、农村和农民工三元结构。其次,中国的贫富差距、城乡差距、区域差距没有因为城市化缩小,反过来被放大了。再次,中国政府的公共政策的公平、正义受到社会公众的巨大质疑。最后,由于上面三个原因,导致政府的公信力下降。

二、城乡一体化的本质是什么?

我认为城乡一体化既不是乡村城市化,也不是一般意义上的城市化,本质上说是城乡融合。这种城乡融合我认为从功能上有三个支撑条件:一是在城乡之间不能因为制度设计、行政分割而阻碍各种要素的自由流动。二是在城市和乡村之间应该有统一的规划和政策,不能像过去常常是城市一条政策,农村又是一套,也包括城乡规划。

三是政府在城乡之间要搭建统一的政策架构,这种政策目标不管对城市也好,对农村也好,都应该是一样的,而并不是双轨制的。

从目标上看,通过长期城乡一体化过程,使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平以及生活质量方面大体趋于相同。这是中国城乡一体化的本质,而不能像过去进行分割式的、一面倒的城市化。反过来看,如果我们的城市化是非融合的城市化发展模式,就可能带来三大后果:一是工业化和城市化独立推进,在发展中没能自动走向城乡一体化;二是城市化出现明显的大城市化倾向。比如北京户籍人口1200多万,外来人口700万,再加上其他的人口,北京瞬间人口已经达到2100多万,远远超出北京资源环境承载的能力。三是由于工业化、城市化没有走向城乡一体化道路,所以出现严重的工业布局不合理,从而导致县域乡镇基础设施落后,优质教育资源、医疗资源都向大城市配置。

三、未来推进城乡一体化最大的风险是什么?

我认为未来推动中国城乡一体化最大的风险是政府主导的造城运动。如果这个

风险不能遏制的话,我们可能会犯不可纠正的错误。而这种政府主导的造城运动的助推力有二:一是公共治理的病态行为。这种公共治理的病态行为,集中地表现为政绩工程、形象工程在持续发酵;二是官员像走马灯一样轮换,在政绩的驱使下,不断出“大手笔”、“大战略”,形成一个个盲目冒进。资料显示,现在我国的666座城市中,除了四个直辖市和十五个副省级城市外,地级市有333座,但是各地提出要建设国际大都市的城市竟然超过100多座,令人咋舌。今天上午有人介绍美国麦肯锡关于中国城市化的研究成果,他们说到2025年中国要修50亿平方米的道路,造500万栋建筑、5万座摩天大楼,像有的专家说的,未来中国的现有房屋要拆一半。这些都是值得我们认真思考的问题。这些都与政府的造城运动有直接的联系。如果这样下去,城乡一体化就很难真正融合,可能造成另外一种灾难。

那么如何来推动城乡一体化?我的观点是:第一,要从两头推进,第一头必须解决已经进城的1.5亿农民工转市民的问题。第二,要把着力点放在大力发展农村,特别是推进乡镇城镇化上,推行就地转移、就地就业。未来20年左右我国的农村还将有1.5亿左右的剩余劳动力需要转移出来,这些人要更多地在县和乡镇来就业。第三,在比较发达地区应该大力推进强镇战略。像广东现在正在推动强镇战略一样,很多权力下放到乡镇,解决小马拉大车的问题,应当大力发展城镇,推进城镇化,这是未来中国城乡一体化的最主要的载体。第四,要从根本上改变县镇的公共治理结构,给民众更多的城市治理的话语权和官员选拔的选择权。在条件成熟的地方,可以率先试点在县乡两级实行主要官员的直接选举,从根本上改变目前我国这两级的公共治理结构,把行政体制改革延伸到政治层面的改革。